Szczyt brukselski. Spór o sposób głosowania

W dniach 22 - 23 czerwca odbył się szczyt Unii Europejskiej w Brukseli. Kończąca się prezydencja niemiecka w planach przywódców miała zakończyć się sukcesem tzn. przekazaniem mandatu do negocjacji nowego Traktatu. Szczyt poprzedziło nieformalne spotkanie przywódców Unii Europejskiej w Sintra w Portugalii. Szefowie państw, które przewodzą lub będą przewodzić Unii w najbliższym czasie: kanclerz Merkel, premier portugalski Socrates, który obejmie przewodnictwo Unii 1 lipca, i następny w kolejności, od stycznia przyszłego roku, premier słoweński Jansa, a także przewodniczący Komisji Barroso i przewodniczący Parlamentu Europejskiego Pöttering debatowali o przyszłości traktatu konstytucyjnego. Na szczycie zastanawiano się także w jaki sposób przekonać najtrudniejszych partnerów: Francję, Wielką Brytanię, Polskę, Republikę Czeską i Holandię do udzielenia mandatu dla negocjacji nowego porozumienia.

  Bezpośrednią przyczyną konieczności podpisania nowego dokumentu, stał się fakt, iż Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy okazał się zbyt daleko idący w swoich postanowieniach. Po odrzuceniu go w referendum we Francji i Holandii wybrano do realizacji jeden z możliwych scenariuszy, zmierzający do podpisania nowego traktatu (pomimo dokonania ratyfikacji przez 18 państw). Norma prawna, dająca taką możliwość jest zawarta w przepisie mówiącym o „namyśle” i podjęciu decyzji w sprawie Traktatu przez konferencję międzyrządową w przypadku odrzucenia go przez kilka państw członkowskich. Szczyt brukselski ostatecznie zadecydował o jego losie, uznając go za dokument martwy. Nowy dokument, dla którego mandat negocjacyjny przyjął szczyt brukselski, będzie jedynie traktatem rewizyjnym, tzn. modyfikującym Traktat z Maastricht o Unii Europejskiej i Traktat Rzymski ustanawiający Wspólnotę Europejską, nie spełni jednak wielu oczekiwań m.in. związanych z uproszczeniem porządku prawnego Wspólnot i Unii Europejskiej.

  Priorytetem stało się bowiem przyjęcie traktatu „skróconego”, który modyfikowałby ustalenia z Nicei i jednocześnie zachowywał reformy instytucji unijnych zawarte w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy. Takiego zdania jeszcze w maju br. byli m.in. prezydent Francji Nicolas Sarkozy i premier Danii Anders Fogh Rasmussen oraz Angela Merkel.

  Przygotowania do szczytu obfitowały w emocje. Nieugięta postawa Polski przed szczytem brukselskim odbiła się szerokim echem i była często krytykowana przez polityków Unii jak i polityków poszczególnych państw członkowskich. W ramach tej krytyki określano Polskę hamulcem Europy i stwierdzano, że korzystając z prawa weta najbardziej skrzywdzi siebie samą. Politycy posunęli się nawet do groźby nie wzięcia polskiego weta pod uwagę, co stałoby się groźnym dla integracji europejskiej precedensem. Pojawiły się także głosy wyrażające zrozumienie dla polskiego stanowiska. Między innymi komisarz Verheugen wskazywał na źródła sprzeciwu Polski i zwracał uwagę na uzasadnione obawy polskiego rządu. Również brytyjskie media popierały polskie stanowisko.

  Przedstawiciele Polski zaproponowali zmianę sytemu podejmowania decyzji z dotychczasowego „nicejskiego” na system „pierwiastkowy”. Propozycja ta, niekorzystna dla Polski w stosunku do obowiązującego Traktatu z Nicei, miała w znaczący sposób wzmocnić pozycję Polski i przede wszystkim krajów małych w stosunku do zaproponowanego w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy systemu podwójnej większości. Była więc stanowiskiem kompromisowym. Polska – uważając, że system podwójnej większości wzmacnia pozycję Niemiec i osłabia średnie państwa europejskie – zaproponowała zasadę równego wpływu obywateli na decyzje Unii. Siła głosu każdego kraju zostałaby wyliczona na podstawie pierwiastka kwadratowego z liczby ludności.

  W odpowiedzi na zapowiedź polskiego weta, w razie braku zgody na pierwiastkowy system podejmowania decyzji, strona niemiecka, jako przewodnicząca Unii w tym półroczu przedstawiła kilka propozycji zastępczych. Wśród nich pojawiła się oferta zwiększenia liczby polskich deputowanych w Parlamencie Europejskim. Rekompensatę dla Polski, zaproponowaną przez prezydenta Francji Sarkoz’ego, miało stanowić zastosowanie tak zwanego kompromisu z Ioanniny. W ramach tego kompromisu, do którego zawarcia doszło 29 marca 1994 roku, ustalono, że jeżeli państwa mające wspólnie od 23 do 26 głosów w Radzie Unii Europejskiej przeciwstawią się podjęciu przez nią decyzji kwalifikowaną większością głosów, to wówczas Rada będzie musiała poszukać kompromisowego rozwiązania, akceptowalnego dla kwalifikowanej większości.

  Podczas szczytu zmierzono się więc ponownie z jednym z trudniejszych problemów europejskich, dotyczącym zarówno deficytu demokracji w Unii jak również siły poszczególnych państw członkowskich. System głosowania w Unii reguluje obecnie Traktat z Maastricht zmieniony Traktatem Nicejskim, co oznacza, że obowiązują ustalenia przyjęte jeszcze przed rozszerzeniem Unii o dziesięć państw w 2004 roku i dwa kolejne w 2007 roku. Podobnie jak Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy wielokrotnie nawiązuje do idei solidarności i równości, a także do zasady demokratyzacji Unii. Systemy głosowania uregulowane w Traktatach odbiegają jednak od tych zasad, faworyzując niektóre z państw członkowskich. Konwent, tworzący Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy zaproponował system głosowania oparty o model tzw. podwójnej większości, czyli większości państw reprezentujących większość obywateli w proporcjach 50% państw i 60% obywateli. Polska, podczas prac w Konwencie opowiedziała się za utrzymaniem nicejskiego systemu głosów ważonych. Od początku roku 2004 Polska zapewniała o gotowości do poszukiwania kompromisu w sprawie systemu głosowania. Prezydencja irlandzka ogłosiła jednak podczas szczytu Rady Europejskiej 25-26 marca 2004 roku, że jest możliwe znalezienie porozumienia w sprawie systemu głosowania wyłącznie na bazie systemu podwójnej większości. Przyjęty w traktacie model systemu podejmowania decyzji, spełniał niektóre przesłanki polskiego stanowiska, m.in. zachowanie spójności i solidarności UE oraz zagwarantowanie właściwej pozycji Polski w nowym systemie. Dla podjęcia decyzji w Radzie niezbędne byłoby bowiem uzyskanie poparcia co najmniej 55% państw (z zastrzeżeniem, że musi to być co najmniej 15 państw) reprezentujących co najmniej 65% ludności. Na mniejszość blokującą wyrażoną w liczbie ludności musiałyby składać się co najmniej cztery państwa, by uznać, iż decyzja nie uzyskała niezbędnego poparcia większości kwalifikowanej. Miałoby to zapobiec możliwości samodzielnej blokady decyzji przez trzy największe państwa. Decyzje podejmowane w szczególnych wypadkach, np. nie na wniosek Komisji Europejskiej, wymagałyby większości 72% państw (w UE-27 jest to 20 państw) reprezentujących 65% ludności.

  System podwójnej większości jest szczególnie korzystny dla krajów o największej, a także dla krajów o najmniejszej liczbie ludności. Kryterium dotyczące większości ludności Unii powiększa siłę krajów najludniejszych. Kraje o bardzo małej ludności zyskują natomiast na kryterium większości państw, w którym ich głos jest tak samo ważny, jak głos krajów dużych. Dlatego też, bez względu na przyjęte progi, system podwójnej większości postawiłby w pozycji uprzywilejowanej zarówno kraje duże, jak i bardzo małe, kosztem krajów średnich. W przypadku Unii Europejskiej złożonej z 27 państw do krajów tracących na systemie podwójnej większości należą: Hiszpania, Polska oraz inne kraje średnie do Szwecji i Austrii włącznie. System podwójnej większości jest niekorzystny dla Polski. W ramach tego systemu, bez względu na przyjętą wartość progów decyzyjnych, nie można było utrzymać, nawet w przybliżeniu, pozycji, jaką daje Polsce Traktat z Nicei. Nie zmienia tego faktu również argument wskazujący na potrzebę pogłębienia integracji i rezygnację z interesów poszczególnych państw. System bowiem umożliwiał dominację państw dużych, nie zabezpieczając w wystarczający sposób państw średnich.

  Systemy oparte na zasadzie podwójnej większości krytykowała już podczas prac Konwentu zdecydowana większość zagranicznych i polskich ekspertów, w tym ponad pięćdziesięciu naukowców z Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Polski, Holandii, Czech, Słowacji i Turcji (ujęli swoją krytykę w liście otwartym z 1 czerwca 2004 roku skierowanym do rządów Unii Europejskiej). W liście tym pojawiła się diagnoza, wskazująca, iż najbardziej adekwatnym (demokratycznym) sposobem głosowania jest głosowanie i liczenie głosów wg tzw. prawa pierwiastkowego Penrose’a . List został podpisany w symboliczny sposób: naukowcy na rzecz demokratycznej Unii.

  Unia Europejska jest związkiem państw o częściowo zbieżnych, częściowo rozbieżnych interesach, z czym wiąże się chęć posiadania możliwości zablokowania niekorzystnej dla siebie decyzji. Służy temu prawo m.in. weta, definiowane w języku teorii głosowania przez warunek oparty na założeniu, że dane państwo buduje jednoelementową koalicję blokującą. W przypadku, gdy system podejmowania decyzji nie jest system jednomyślności, liczy się łatwość sformowania minimalnej koalicji blokującej. Im mniej innych państw musi należeć do koalicji, tym większa siła państwa, które ją buduje. Skuteczność państwa jest zależna także, a może przede wszystkim od tego, spośród ilu państw może dobrać sobie partnerów do blokowania. Silne jest więc to państwo, które należy do wielu minimalnych koalicji blokujących o niewielkiej liczbie członków.

  W wyniku szczytu uzgodniono kompromis zaaprobowany przez Polskę (w osobach Jarosława i Lecha Kaczyńskich), ale odbyło się to w sposób niezrozumiały dla partnerów, gdyż negocjacyjne decyzje polskiej delegacji podejmowane były zarówno w Brukseli, jak również w Warszawie. Na podstawie porozumienia do 2014 roku w mocy pozostanie nicejski system podejmowania decyzji. W 2014 roku zostanie wprowadzony system podwójnej większości zmodyfikowany o zasadę pierwiastka. Oznacza to, iż w latach 2014 - 2017 państwa będą mogły zażądać głosowania metodą nicejską (nie uzgodniono jednak szczegółów mechanizmu zmiany zasad głosowania). System uzupełni zmodyfikowany kompromis (deklaracja nr 5 załączonej do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej z 2004 roku), dający możliwość odroczenia podjęcia decyzji „przez rozsądny czas” (co nie oznacza możliwości zablokowania decyzji). Należy uznać więc, że Polska odniosła sukces i jest to równocześnie sukces całej Unii.

  Na szczycie brukselskim nie tylko polskie postulaty były zagrożeniem dla przyjęcia mandatu negocjacyjnego. Również Wielka Brytania przedstawiła szereg postulatów, z których większość dotyczyła brytyjskiej suwerenności, a jednocześnie kwestionowała rolę Unii Europejskiej w kluczowych dziedzinach. Wśród najważniejszych znalazł się postulat nie włączania do traktatu Europejskiej Karty Praw Podstawowych. Karta bowiem, pomimo powszechnej akceptacji praw w niej zawartych, nie jest do przyjęcia dla władz Wielkiej Brytanii w zakresie kilku norm. Przede wszystkim władze brytyjskie nie mogą zaakceptować prawa związków zawodowych do strajku, gdyż w rozumieniu rządu niweczyłoby ono niektóre reformy prawa pracy przeprowadzone w latach osiemdziesiątych przez rząd Margaret Thatcher.

  Wielka Brytania domagała się też osłabienia roli ministra spraw zagranicznych Unii Europejskiej oraz możliwości nieuczestniczenia (tzw. opt-out) w dalszej integracji w sprawach wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Zdecydowanie sprzeciwiała się także wszelkim próbom uczynienia z Unii Superpaństwa – na przykład poprzez uzyskanie przez UE osobowości prawnej.

  W wyniku ustaleń szczytu większość postulatów przedstawionych przez premiera Blaira została zaakceptowana. Karta Praw Podstawowych nie zostanie włączona do Traktatu, a jedynie znajdzie się do niej odwołanie, nadające Karcie charakter prawnie wiążący, ale z określeniem zakresu stosowania. Pozwoli to Wielkiej Brytanii ratyfikować przyszły traktat bez przyjmowania zapisów Karty. Zrezygnowano również z ustanawiania ministra spraw zagranicznych na rzecz powołania Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, którego pozycja ma być równa pozycji wiceprzewodniczącego Komisji.

  Na porządku dziennym stanęła też kwestia wzmocnienia parlamentów narodowych podnoszona m.in. przez Czechy i Holandię. Oba państwa żądały gwarancji, że ich parlamenty narodowe będą mogły odsuwać w czasie wprowadzanie unijnych ustaw, jeżeli większość będzie im przeciwna.

  Szczyt zadecydował również, że przy obecnym stanie myślenia o integracji Unia nie będzie akcentować symboli państwowych, przy jednoczesnym utrzymaniu stanu istniejącego obecnie. Ustalono również, iż nie będzie obowiązywał system nadrzędności sytemu prawa Unii nad prawnymi porządkami krajowymi. Jest to więc krok wstecz w porównaniu do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, którego linia orzecznicza szła w odmiennym kierunku. Szczyt podjął również decyzje instytucjonalne. Wśród nich uzgodniono sposób wyboru Komisji, liczącej od 2014 roku 18 komisarzy, wybieranych na zasadzie rotacji przedstawicieli poszczególnych państw członkowskich. Od 2009 (jeżeli przyszły traktat zostanie ratyfikowany) w Unii zmieni się także system przewodnictwa. Przewodniczący będzie wybierany raz na dwa i pół roku, co zapewni większą stabilność podejmowania decyzji.

  Podsumowując, należy stwierdzić, że w Brukseli Unia uniknęła głębokiego kryzysu, ale ujawniła także różnorodność myślenia o integracji. Unia (nie tylko obywatele państw członkowskich, szczególnie Francji czy Holandii, ale również rządy) nie jest gotowa na tak głęboką integrację, jaką uzgodnią między sobą przedstawiciele poszczególnych państw. Unia wybiera dziś pomiędzy reformą instytucjonalną i realizacją interesów narodowych. Nie jest i nie będzie państwem ani organizmem quasi-państwowym, ale dąży do pogłębienia wspólnoty. Ważne, że interesy wszystkich państw są brane pod uwagę. 

Anna Orlikowska