Niemcy pomiędzy Unią a Rosją
Szczyt Unia Europejska – Rosja, który odbył się w Samarze w dniach 17-18 maja 2007 r. był kolejnym sprawdzianem dla niemieckiego przewodnictwa w UE, które potrwa do końca czerwca 2007 r. Przygotowanie szczytu było zadaniem tym trudniejszym, że wymagało koordynacji stanowisk państw członkowskich w aspekcie stosunków zewnętrznych. Obejmująca ten obszar tematyczny Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa WPZiB, choć sukcesywnie wzmacniana zapisami kolejnych unijnych traktatów, nie stanowi niezawodnych ram działania. Z tego powodu dla rozwoju stosunków zewnętrznych Unii wielkie znaczenie ma kreatywność i pozycja międzynarodowa kraju, który na dany moment przewodzi Radzie Europejskiej. Ten schemat działania został zastosowany również w czasie przewodnictwa Niemiec, którym z racji historycznych doświadczeń oraz pozycji, jaką zajmują w Unii została powierzona koordynacją prac nad nowym układem o partnerstwie i współpracy z Rosją. Dodatkowym atutem, jaki może wykorzystać w swych działaniach niemiecka dyplomacja jest jednoczesne przewodnictwo Grupie G8 i organizacja szczytu w niemieckim Heiligendamm 6-8 czerwca 2007 r. Cele jakie stawia przed sobą Berlin w ramach integracji europejskiej, stosunków transatlantyckich, „strategicznego partnerstwa” z Rosją oraz własnych interesów na arenie międzynarodowej są już dobrze znane1. Komentatorzy stosunków międzynarodowych zastanawiają się teraz, jaki efekt przyniesie dyplomatyczna ofensywa rządu Angeli Merkel w świetle zaostrzających się podziałów w polityce światowej2.
Immanentną cechą stosunków międzynarodowych jest ich ewolucyjny charakter. Strategie dyplomatyczne muszą uwzględniasz czynnik zmian, a dla znawców tematu nie jest żadną tajemnicą, że niemiecka dyplomacja potrafi być przewidująca i nad wyraz konsekwentna w realizacji swych zamierzeń. Nie inaczej ma się sprawa polityki wschodniej tzw. Ostpolitik, którą od końca zimnej wojny stanowiły dwa kierunki działania: polityka wobec Rosji i krajów WNP oraz polityka wobec Europy Środkowej. W sytuacji, kiedy poza Unią Europejską pozostają jedynie kraje Europy Południowo-Wschodniej, można przyjąć, że stosunki z krajami Europy Środkowo-Wschodniej regulowane są już w ramach Unii Europejskiej. Pomimo kłopotów, jakie „starej Unii” nastręcza postawa nowych państw członkowskich, jest to sytuacja korzystna dla Niemiec, które zresztą były głównym promotorem wschodniego rozszerzenia UE, a także NATO. Członkostwo Polski i innych krajów Europy Środkowo-Wschodniej w Unii, z całym ich bagażem negatywnych doświadczeń w kontaktach z Rosją, stanowi nową podstawę dla ukształtowania się stosunków niemiecko-rosyjskich. Dzieje się tak dla tego, że paradygmatem niemieckiej polityki zagranicznej jest podejście multilateralne. Niemcy realizują swoje interesy narodowe w ramach modelu kooperatywnego, czyli w ścisłym porozumieniu ze swoimi partnerami i sojusznikami. Z tej podstawy wynikają dzisiejsze starania kanclerz Merkel o rekonstrukcję współpracy niemiecko-rosyjskiej w ściśle europejskim kontekście. Jest to niewątpliwie zadanie trudniejsze niż ułożenie stosunków na płaszczyźnie bilateralnej. Niemiecka dyplomacja podejmuje jednak to wyzwanie, ponieważ wymaga tego rola Niemiec na płaszczyźnie stabilizacji i bezpieczeństwa kontynentu europejskiego, a jednocześnie prestiż mocarstwa sektorowego o wzrastających ambicjach. Europejski pryzmat niemieckiej polityki zagranicznej nie ma już jednak tego samego charakteru, co w czasie podziału Niemiec i w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych XX w., kiedy ekipa Helmuta Kohla spłacała dług wdzięczności za zjednoczenie Niemiec. Taka postawa miała również wpływ na stosunek do „jelcynowskiej Rosji”. Od 1998 roku niemiecka polityka europejska doświadczyła przesunięcia z postawy stanowczo prointegracyjnej ku „warunkowemu europeizmowi” contingent Europeanism, który obok poparcia dla pogłębionej współpracy w niektórych obszarach, stanowi wezwanie do jasnego określenia kompetencji pomiędzy państwami członkowskimi i instytucjami Unii Europejskiej. Jak twierdzą badacze nie wynika to jednak z przejścia Niemiec na indywidualną drogę interesu narodowego, nie ma nawet znamion przemyślanej strategii. Ewolucję charakteru niemieckiej polityki europejskiej wymusza wypadkowa zmian na arenie międzynarodowej, problemy z koordynacją procesu decyzyjnego UE, narastające wyzwania polityczne wynikające z procesu integracji, jak i kłopoty wewnętrzne3.
Prócz wznowienia prac nad traktatem konstytucyjnym, który w niemieckim rozumieniu jest kluczem do dalszych reform instytucjonalnych Unii, niemiecka prezydencja ma jeszcze dwa priorytety. Są nimi polityka energetyczna i „nowa polityka wschodnia” Unii Europejskiej . Powodzenie rozmów w obu obszarach wymaga ścisłej współpracy z Rosją, co idealnie wpisuje się w ramy pierwszego filaru niemieckiej polityki wschodniej, czyli uznania Rosji za głównego partnera na Wschodzie. Polityka energetyczna, której dotyczy zasada unijnej solidarności w sektorze energetycznym i pertraktacje z Rosją nad ratyfikacją Europejskiej Karty Energetycznej, wymaga bezpośrednich negocjacji z Moskwą. Europa Zachodnia, jak i same Niemcy są dziś w ok. 30% uzależnione od dostaw surowców energetycznych z Rosji. Prognozy mówią, że zużycie pochodzących z importu surowców mineralnych (w przypadku Niemiec 97% zużywanej ropy i 83% gazu ziemnego pochodzi z importu4) wzrośnie do 2030 r. do poziomu 70%5. Ma to tym większe znaczenie dla Niemiec, gdzie rząd Schrödera zdecydował się na stopniowe wycofanie energii atomowej, która stanowi ok. 12% produkowanej dziś energii.
Bez Rosji nie ma też mowy o postępie we wschodnim wymiarze Europejskiej Polityki Sąsiedztwa EPS, bo choć Rosja nie jest nią bezpośrednio objęta, ma ona swoje wyraźne stanowisko względem państw tzw. wspólnego sąsiedztwa (państwa Europy Wschodniej i Kaukazu), które wyrażając chęć ściślejszej integracji z Zachodem, muszą częściowo uwolnić się od wpływów Moskwy. Po okresie niemieckiej prezydencji temat Europejskiej Polityki Sąsiedztwa znów zdominuje region Morza Śródziemnego, bo ani Portugalia, ani Słowenia nie będą zainteresowane wschodnim kierunkiem EPS. Niemcy zmierzają do wzmocnienia współpracy z takimi krajami jak Ukraina, Gruzja i Mołdawia. Uważają, że oprócz umów sektorowych, które zbliżają te kraje do wspólnego rynku, należałoby jednocześnie zwiększyć przeznaczoną dla nich pomoc finansową, a także zintensyfikować współpracę w ramach WPZiB (możliwość przyłączenia się do deklaracji i stanowisk UE), oraz rozwinąć współpracę regionalną. Jedyną przeszkodą na drodze do realizacji tych celów może być sprzeciw Kremla. Merkel zdając sobie z tego sprawę, dba o ewolucyjny, acz konsekwentny charakter powyższego procesu, o czym przekonała swoją wizytą na Ukrainie wiosną 2007 roku.
Na jeszcze trudniejszy wygląda kierunek azjatycki w niemieckiej polityce wschodniej. Niemcy chcąc objąć i ten obszar unijną strategią muszą się zmierzyć z daleko idącym zróżnicowaniem tego regionu, co wróży piętrzące się problemy bezpieczeństwa wewnętrznego, współpracy regionalnej, energetyki i zaprowadzaniu porządku demokratycznego, które stanowią istotne kwestie dla UE w tym regionie. Sytuację dodatkowo komplikuje zwiększająca się aktywność Rosji, szczególnie jeśli chodzi o sektor energetyczny. Przykładem na to, że Władimir Putin chce wzmacniać pozycję rosyjskiego sektora przemysłowego w tym regionie była stanowcza reakcja na krakowski szczyt energetyczny, na którym zabrakło prezydenta Kazachstanu. Dla unijnej strategii, w której Niemcy niewątpliwie odgrywać chcą przewodnią rolę, co podkreśliła wizyta szefa niemieckiego MSZ Franka Waltera Steinmeiera w tym regionie jesienią 2006 r., problem stanowi groźba zderzenia się rosyjskich interesów energetycznych z amerykańskimi. Amerykańskie koncerny sporo zainwestowały w ropociąg Baku–Tbilisi–Ceyhan, a amerykański wiceprezydent Dick Cheney nadal forsuje plan inwestycyjny w rejonie Morza Kaspijskiego. Biorąc pod uwagę zaostrzające się relacje rosyjsko-amerykańskie, groźba taka jest całkiem realna.
Dopiero uwzględniając ramy koncepcyjne niemieckiej polityki wschodniej, można dokonać pełnowartościowej analizy relacji UE-Rosja i skomentować ostatnie wydarzenia związane ze szczytem w Samarze. Należy przy tym rozróżnić problemy ciążące na stosunkach UE-Rosja w sposób bezpośredni, od tych które dotyczą relacji amerykańsko-rosyjskich, ulegających stopniowemu pogorszeniu głównie w kontekście planów rozbudowy amerykańskiego systemu obrony przeciwrakietowej National Missile Defence. Do tych pierwszych należą: polskie weto dla odnowienia umowy o partnerstwie i współpracy między UE i Rosją, które wynika z rosyjskiego embarga na polskie mięso, spór o politykę historyczną między Moskwą a Tallinem, zamieszanie wokół litewskiej rafinerii w Możejkach oraz odmowa ratyfikacji Karty Energetycznej przez stronę rosyjską i niepokojące sygnały o postępującej pauperyzacji praw obywatelskich w Federacji Rosyjskiej. Szczyt - jak zresztą przewidywano6 – nie przyniósł przełomu, jednak nie jest to katastrofa7. Dialog pod hasłem zmieniania Rosji poprzez integrację Beeinflussung durch Verflechtung będzie trwał nadal i zbyt przedwczesne są komentarze przywołujące zimnowojenne realia8. Obu stronom zależy na odnowieniu umowy podpisanej 24 czerwca 1994 roku (weszła w życie po trudnym okresie ratyfikacyjnym dopiero w grudniu 1997 r.). Putin dla odbudowy imperialnej pozycji Rosji potrzebuje zachodnich odbiorców surowców mineralnych, natomiast Unia prócz rynku energetycznego chciałaby zwiększyć obroty handlowe i w innych branżach, do czego potrzebne są jednak rządy prawa i zasady gospodarki wolnorynkowej .
Biorąc pod uwagę skomplikowaną materię dialogu Unia-Rosja trzeba obiektywnie przyznać, że z trudnej roli koordynatora tego procesu Niemcy wywiązują się dość dobrze. Najczęściej swoje obiekcje prezentują kraje Europy Środkowo-Wschodniej, na czele z Polską, które zarzucają Niemcom przecenianie Rosji, bądź też próby porozumień dwustronnych z pominięciem interesów rosyjskich sąsiadów. Szukają nawet wsparcia dla swych obaw w Paryżu, gdzie Sarkozy ma się podobno okazać wiele bardziej sceptyczny w stosunku do Rosji niż jego poprzednik9. Zarzuty te stają się bezpodstawne w świetle stanowiska Angeli Merkel na szczycie w Samarze, która jako reprezentantka Rady Europejskiej broniła stanowiska Polski, Estonii i Litwy w sporze z Rosją. Definiując charakter sporu tych trzech państw jako sprawę pomiędzy Unią Europejską i Rosją Merkel wychodzi naprzeciw oczekiwaniom rządów tych państw, niwecząc jednocześnie strategię Moskwy zmierzającą do poróżnienia Unii. Kreml zdecydowanie bardziej wolałby załatwiać swoje interesy z państwami Europy Zachodniej bez uwzględniania państw Europy Środkowo-Wschodniej. Dla realizacji tych planów Moskwa stara się przedstawić nowe kraje członkowskie jako „warchołów europejskiej integracji”, którzy dodatkowo przeszkadzają w interesach między Zachodem a Rosją. Polska dyplomacja powinna zrozumieć, że Rosja stanowi i nadal będzie stanowiła najważniejszego dla Niemiec partnera na Wschodzie i stąd wynika specjalny charakter obustronnych kontaktów. Ten stan rzeczy utrzyma się, ponieważ Federacja Rosyjska jest dłużnikiem Niemiec (Niemcy są największym wierzycielem Rosji, która jest im winna ponad 60 mld USD), co zbliża oba państwa pod względem gospodarczym. FR stanowi dla Berlina strategiczny element stosunków globalnych (konflikt irański, poparcie dla niemieckiego uczestnictwa w Radzie Bezpieczeństwa ONZ), jak również gwaranta stabilizacji i bezpieczeństwa w Europie (sprawa Kosowa), którego Berlin ma zamiar integrować z obszarem Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Totalna krytyka kontaktów niemiecko-rosyjskich, która przysparza jedynie argumentów Moskwie wysuwanych przeciwko Polsce, przynosi same straty. Warto zastanowić się, jak wykorzystać pragmatyczne podejście Angeli Merkel do współpracy z Rosją i fakt, że współpraca ta odbywa się w ramach UE, której Polska od trzech lat jest członkiem. To wystarczająco długo, żeby zrozumieć zasady gry.
1 Zob. M. Jankowski, Wzmożona aktywność Niemiec na arenie międzynarodowej, Newsletter Forum Rozwoju Edukacji Ekonomicznej, marzec 2007, nr 51.
2 R. Weitz, Is Germany's Governing Coalition Splitting Over Foreign Policy?, “World Politics Review”, 18 maja 2007 r., http://www.worldpoliticsreview.com/Article.aspx?id=787
3 P. Buras, „Europa uda się wspólnie” Zmiany w niemieckiej polityce europejskiej a rola Niemiec w Unii Europejskiej, „Polski Przeglšd Dyplomatyczny” 2007, nr 1 (35), s. 34.
4 W. Proissl, Nationale Versuchung, “Financial Times Deutschland“ z 3 czerwca 2006 r.
5 Energieversorgung für Deutschland. Statusbericht für den Energiegipfel am 3. April 2006, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Berlin, maj 2006, s. 18.
6 W. Schmiese, Ein schwieriges Umfeld, „Frankfurter Allgemeine Zeitung“, 17 maj 2007 r., http://www.faz.net/s/Rub99C3EECA60D84C08AD6B3E60C4EA807F/Doc~
EA3E7E2776F3C4F05A75F17EB6E4EFB7C~ATpl~Ecommon~Scontent.html
7 Zob. A. Orlikowska, Samarski szczyt Unia Europejska – Rosja, Instytut Badań i Analiz Politologicznych, http://www.ibap.pl/publikacje/12.html#12
8 Iris Kempe, Jenseits der Gipfelkrise von Samara. Die europäisch-russischen Beziehungen vor neuen Herausforderungen, Centrum für angewandte Politikforschung, http://www.cap-lmu.de/aktuell/positionen/2007/eu-russland.php
9 H. Kafsack, Wutausbruch in Brüssel - Beschwichtigung in Moskau, „Frankfurter Allgemeine Zeitung“, 15 naja 2007 r., http://www.faz.net/s/Rub99C3EECA60D84C08AD6B3E60C4EA807F/Doc~
E5F5E7C1A698747EABA6D26EC18637694~ATpl~Ecommon~Scontent.html
Mariusz Jankowski