Ewolucja europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony

Unia Europejska stoi dziś przed wyzwaniem, które wymaga nie tylko reform instytucjonalnych, ale przede wszystkim głębokiej refleksji o przyszłości procesu integracyjnego w Europie. Rozszerzenie Unii do 27 państw, włączając w to kraje Europy Środkowo-Wschodniej, nadało Unii Europejskiej zupełnie inny wymiar. Jak słusznie zauważył były minister spraw zagranicznych Niemiec – Joschka Fischer – aby zapoczątkowane przez „starą Unię” projekty mogły zostać w nowej rzeczywistości zrealizowane, Unia wymagać będzie gruntownej przebudowy¹. Reforma przyniesie pożądany efekt tylko wtedy, kiedy będzie w równym stopniu traktowała interesy wszystkich państw członkowskich. Problem jednak jest bardziej skomplikowany, ponieważ realizacja Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz budowa europejskiej struktury obronnej, wymaga dodatkowo uwzględnienia szeregu czynników zewnętrznych, mniej lub bardziej zależnych od państw członkowskich. Czy więc taki stopień integracji ma w ogóle szanse realizacji?   Po ponad półwieczu od ogłoszenia planu Schumana, większość narodów europejskich ma szansę zawiązania wyjątkowego sojuszu. Sojusz ten w nowatorski sposób miałby przełamać tradycję państw narodowych, która na starym kontynencie zapanowała na dobre od zwycięstwa rewolucji francuskiej. Taki ponadnarodowy związek byłby ziszczeniem marzeń europejskich federalistów, kresem misternych zabiegów funkcjonalistów i wreszcie tak naprawdę - „skokiem w nieznane”².

  Jakkolwiek krytycznie nie odnieść by się do znanego eseju T. Judt’a, który tradycyjnie dla Anglosasów powściągliwie traktuje proces integracji europejskiej, trzeba zastanowić się nad jego przesłaniem. Judt pisał w 1998 r.: „[...] jeszcze bliższe powiązanie narodów Europy, choćby najbardziej pożądane, jest w praktyce niemożliwe, stąd też byłoby nierozważnie je obiecywać. [...] Powinniśmy jednak uznać oczywisty fakt istnienia narodów i państw oraz wziąć pod uwagę ryzyko, że jeśli zlekceważymy je, staną się źródłem zjadliwych ataków nacjonalistycznych”³. Ta konstatacja dotyczy problemu przed którym aktualnie stoi Unia Europejska. Jest to sytuacja, w której proces integracji osiągnął już taki stopień, którego przekroczenie oznacza całkowicie nową jakość w przestrzeni stosunków międzynarodowych. Dylemat przed jakim stanęła Unia prowadzi do jej kryzysu i nie jest to bynajmniej problem samego Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, czy innych spraw natury formalno-administracyjnej. Opóźnienia reformy instytucjonalnej, spory o „Europę dwóch prędkości”, czy perturbacje procesu rozszerzenia to przykłady na to, że Unia osiąga kres swoich możliwości w dotychczasowych ramach współpracy. Istnieje wyraźna potrzeba skoordynowania unijnej polityki zewnętrznej, w którą immanentnie wpisuje się aspekt obronności i użycia sił zbrojnych w misjach stabilizacyjnych. Trudności w realizacji tego celu wynikają z faktu, że Unia Europejska stanowi połączenie organizacji międzynarodowej i zrzeszenia państw. Jest to szczególnie widoczne w podejmowaniu inicjatyw zewnętrznych, gdzie indywidualne uwarunkowania i interesy narodowe muszą często ustępować miejsca unijnym celom i wartościom. Nawet przy założeniu, że taki mechanizm konsultacji i kompromisu jest w konsekwencji w wielu przypadkach korzystny, państwom trudno się pogodzić z podporządkowaniem własnej suwerenności instytucjom ponadnarodowym. Szczególnie wrażliwa w tym aspekcie jest sfera obronności i współpracy wojskowej.

  Pogłębianie integracji jest jednak kontynuowane, gdyż charakter aktualnych stosunków międzynarodowych promuje organizacje o wysokim stopniu samodzielności wobec państw je tworzących. W konsekwencji organizacje te stają się sui genesis narzędziami realizacji interesów wspólnych dla państw członkowskich⁴.

  W dobie obecnej asumpt do zacieśnionej współpracy politycznej stanowią wyzwania globalizacji⁵. Jest ona obiektywnie zaistniałym etapem rozwoju cywilizacji⁶, do którego podmioty rzeczywistości międzynarodowej muszą się jak najlepiej przystosować. Unia Europejska dokonała tego za sprawą udanej integracji gospodarczej. Dzięki temu procesowi stała się liczącym aktorem stosunków międzynarodowych⁷. Aktualnie stara się wypracować podobną pozycję na kanwie stosunków politycznych.

  Wydaje się, że w zaistniałej sytuacji najbardziej możliwe są dwa scenariusze wydarzeń. Albo nastąpi przełom w myśleniu o zjednoczonej Europie, wyrażony m.in. wizją byłego niemieckiego ministra spraw zagranicznych Joschki Fischera⁸, albo Unia Europejska ulegać będzie stopniowemu zwiotczeniu i deterioracji. Nie ma już dziś wentylu bezpieczeństwa w postaci gospodarczej integracji sektorowej, który europejscy funkcjonaliści wykorzystali po upadku projektu Europejskiej Wspólnoty Obronnej w 1954 roku, ponieważ w dniu dzisiejszym ta formuła Unii osiągnęła już w zasadzie punkt krytyczny.

  Interesy narodowe i odmienne wizje integracji europejskiej to niezmienna przeszkoda na drodze wypracowania kompromisu w ramach unii politycznej. Nie ma większych różnic między czynnikami, które spowodowały fiasko ambitnego planu Europejskiej Wspólnoty Politycznej a następnie obu tzw. planów Foucheta w początkach lat 60-tych, a tymi, które dziś blokują proces ratyfikacji Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Zmianie uległy jedynie warunki, w jakich planuje się nowe inicjatywy integracyjne, ale - jak pokazuje rzeczywistość - nie determinują one bezpośrednio otwartości państw narodowych na pogłębioną integrację. Kres zimnej wojny i co za tym idzie bipolarnego układu sił oraz rozszerzenie Unii na Wschód okazały się procesami, które jeszcze bardziej skomplikowały relacje pomiędzy członkami Unii, niż miało to miejsce przed rokiem 1990. Zjednoczenie Niemiec, rozpad Związku Radzieckiego, zwiększona liczba członków (o zgoła odmiennych doświadczeniach historycznych) poszerzyły obszar oddziaływania zachodnich wartości demokracji i praw człowieka. Jednocześnie jednak w połączeniu z unilateralną wizją polityki zagranicznej jedynego supermocarstwa i wzrostem znaczenia innych regionów świata (przede wszystkim Dalekiego Wschodu) skomplikowały relacje państw europejskich. Ich wyzwania na drodze zjednoczenia mają bardziej złożony charakter niż w czasie złowrogiej ale jednak bardziej stabilnej rzeczywistości zimnowojennej.

  Wybuch zimnej wojny skutkował redefinicją głównego zagrożenia dla Europy Zachodniej. Znalazło to odzwierciedlenie w Traktacie Brukselskim w sprawie gospodarczej, społecznej i kulturalnej współpracy oraz zbiorowej samoobronie, który był wymierzony przeciwko Związkowi Radzieckiemu, a nie przeciwko Niemcom, jak to miało miejsce zaledwie rok wcześniej w Traktacie z Dunkierki. Nie oznaczało to zniknięcia obaw przed odbudową niemieckiej hegemonii, którym ulegała przede wszystkim znaczna część polityków IV Republiki. Właśnie obawa przed niekontrolowaną remilitaryzacją Niemiec spowodowała fiasko EWO. Francuskie chęci wymazania blamażu doprowadziły do powstania w 1955 r. innej organizacji europejskiej zbiorowej samoobrony – Unii Zachodnioeuropejskiej. Sukces Francuzów był połowiczny, gdyż UZE przez trzydzieści lat pozostawała w uśpieniu. Było to spowodowane zapisem art. IV zmodyfikowanego Traktatu Brukselskiego z 23 października 1954 r., który uzależniał organy UZE od struktur wojskowych i wywiadowczych Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego⁹. Stanom Zjednoczonym zależało na tym, żeby europejskie inicjatywy obronne zawsze pozostawały częścią Organizacji Paktu Północnoatlantyckiego i ta strategia nie straciła na swej aktualności.

  Ożywienie w temacie współpracy wojskowej państw Europy Zachodniej przyniosła era de Gaulle’a. Pod koniec swoich rządów jego sprzymierzeńcem we wzmacnianiu europejskiej tożsamości w dziedzinie wojskowej stał się Konrad Adenauer. Jego kraj przez członkostwo w Radzie Europy (1950 r.) i aktywne uczestnictwo w budowie Wspólnot Europejskich konsekwentnie odbudowywał swoją pozycję międzynarodową. Polityka europeizacji zaprojektowana przez pierwszego powojennego kanclerza RFN przynosiła zamierzone rezultaty. Poprzez podpisanie Traktatu Elizejskiego 22 stycznia 1963 r. de Gaulle zyskał liczącego się partnera. Niemcy Zachodnie były już w owym czasie członkiem UZE i od 1955 r. blisko współpracującym ze Stanami Zjednoczonymi członkiem NATO. Adenauer zaniepokojony jednak polityką Kennedy’ego i uprzedzony do Mcmillana, zdecydował się na poparcie francuskich planów uniezależnienia się w większym stopniu od USA. Stanowisko de Gaulle’a wynikało z kolei ze zmiany charakteru zimnej wojny, jak również z kalkulacji militarnych. Postęp cywilizacyjny powodował zmiany w uzbrojeniu i taktyce wojskowej. Amerykańskie zaangażowanie w Europie ciążyło w kierunku gwarancji politycznych. Sytuacja ta była wykorzystywana przez francuskie kierownictwo do twardych negocjacji z Amerykanami (jak choćby w sprawie broni atomowej)¹⁰. W kategoriach politycznych niechęć do wpływów amerykańskich przejawiała się blokowaniem przez cały okres lat sześćdziesiątych brytyjskiego członkostwa we Wspólnotach Europejskich.

  Proces integracji politycznej w ramach połączonych już traktatem fuzyjnym Wspólnot Europejskich wkroczył w nową fazę po śmierci de Gaulle’a. Szczyt Wspólnot w Hadze w grudniu 1969 r. zalecił ministrom spraw zagranicznych przygotowanie projektu realizacji Europejskiej Współpracy Politycznej. Raport Luksemburski z 1970 r. określał zasady stałej współpracy resortów i ministrów spraw zagranicznych. Kolejne raporty precyzowały mechanizm politycznych konsultacji w ramach spotkań na szczeblu ministerialnym, jak i eksperckim (Komitet Polityczny i Europejska Grupa Korespondentów) ¹¹. Na tej bazie podczas paryskiego szczytu Wspólnot Europejskich w 1974 r. powstaje Rada Europejska. Instytucja ta, skupiająca przede wszystkim szefów państw i rządów krajów członkowskich Wspólnot, stanie się istotnym forum konsultacji na temat polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Pozostawała ona – jak zresztą cała EWP – poza strukturami Wspólnot.

  Kryzysy ekonomiczne lat siedemdziesiątych wymuszały na państwach WE coraz dalej idącą koordynację działań politycznych. Miały one wspomagać interesy gospodarcze, które stanowiły trzon zachodnioeuropejskiej integracji. Stało się jasne, że uzgadniane na forum EWP stanowiska i wspólne akcje dyplomatyczne wymagają ściślejszego powiązania ze Wspólnotami Europejskimi. Głównymi orędownikami tej opcji były największe państwa Wspólnot, których projekty omawiane były podczas konferencji międzyrządowej przygotowującej Jednolity Akt Europejski. Traktat ten podpisany 17 lutego 1986 r. w Tytule III: Postanowienia o europejskiej współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej, zachowywał wprawdzie autonomiczność współpracy politycznej względem WE i nie nadawał jej zdolności prawnomiędzynarodowych, ale ustanowił formalnoprawne ramy EWP¹². W JAE stwierdzono, „że bliższa współpraca w sprawach bezpieczeństwa europejskiego znacznie by się przyczyniła do rozwoju tożsamości europejskiej w dziedzinie polityki zewnętrznej”. W tym samym artykule potwierdzono wcześniejsze deklaracje w sprawie koordynacji stanowisk dotyczących aspektów politycznych i gospodarczych bezpieczeństwa (art. 30 pkt 6a)¹³. Jednocześnie w art. 30 pkt 6c JAE¹⁴ państwa członkowskie uzgodniły, że ustalenia Tytułu III JAE w żadnym razie nie mogą naruszać ich współpracy w ramach NATO i UZE.

  Sekwencja bardzo poważnych zmian na kontynencie europejskim, które były efektem zakończenia zimnej wojny, znacząco przyspieszyły potrzebę zespolenia polityki zagranicznej i bezpieczeństwa krajów Europy Zachodniej. Bezpośrednimi imperatywami w tym względzie stały się: zjednoczenie Niemiec oraz wojna w Zatoce Perskiej. W niedługim czasie okazało się, że fala kryzysów militarnych nie ominęła terenu samej Europy. Wojna na Bałkanach stanowiła ogromne wyzwanie dla świeżo ustanowionej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (Common European Foreign and Security Police – CEFSP). Została ona włączona w proces integracji europejskiej na mocy Traktatu o Unii Europejskiej. Traktat z Maastricht podpisany 7 lutego 1992 r. w Tytule V art. J.1 pkt 2 następująco określał cele WPZiB:
- ochrona wspólnych wartości, interesów i niezależności Unii;
- umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej państw członkowskich;
- zachowanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego
- popieranie współpracy międzynarodowej
- rozwijanie demokracji i praworządności oraz poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności¹⁵.

  W Traktacie z Maastricht uzgodniono, że WPZiB jako II filar Unii Europejskiej zastąpi EWP i przejmie jej doświadczenia. Problem pojawiał się przy zdefiniowaniu zakresu spraw, o jakich WPZiB miałaby decydować. Chodziło tu głównie o temat obronności i dalszych losów UZE. Dodatkowo sprawę komplikował fakt, że II filar Unii nie posiadał – tak jak zresztą cała Unia Europejska – osobowości prawnomiędzynarodowej. Nadal więc współpraca polityczna pozostawała strukturą międzyrządową i wiązała członków jedynie w wymiarze politycznym. Był to rezultat zwycięstwa opcji kładącej nacisk na suwerenność państw narodowych. Nie chcą one tracić kontroli nad tak newralgiczną kwestią, jaką jest polityka zagraniczna i obronność. Takie rozstrzygnięcie było dyplomatycznym sukcesem Wielkiej Brytanii i jej sprzymierzeńców. Przegranymi okazały się Francja i Niemcy, które optowały za skonstruowaniem silnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w ramach ścisłej integracji i rozpoczęciem prac nad budową wspólnej polityki obronnej. Według tej koncepcji UZE miała zostać całkowicie zintegrowana z UE i stanowić zaczątek europejskich sił zbrojnych¹⁶. Ustępstwa na rzecz koncepcji zachowawczej świadczyły o tym, jak złożony i trudny jest proces ujednolicenia polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Napotyka on opór państw członkowskich, które mają często różne wizje swojej suwerenności i bezpieczeństwa. Problemy te z całą mocą ukazuje projekt Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony. Została ona powołana do życia na mocy „Deklaracji państw członkowskich Unii Zachodnioeuropejskiej w sprawie roli UZE i jej stosunków z Unią Europejską i Sojuszem Północnoatlantyckim” 10 grudnia 1991 r. w Maastricht.

  Choć koncepcja ESDI (European Security and Defence Identity) miała uporządkować relacje między Unią Europejską, UZE i NATO, ujawniła z całą jaskrawością różnice pomiędzy członkami tych trzech struktur. Jak pisał w 2001 r. R. Zięba: „W dotychczasowym rozwoju ESDI można dostrzec: liczne próby ulokowania ESDI w NATO lub „zawieszenia” jej między NATO a Unią Zachodnioeuropejską, a ostatnio ulokowania jej w strukturze Unii Europejskiej”¹⁷.

  Widać wyraźnie, że spór o przyszły kształt polityki obronnej zintegrowanej Europy toczy się w ramach trójkąta UZE-UE-NATO. Decyzje UZE podjęte pod koniec 1991 r. ustalały poprzez ESDI oprócz struktury członkowskiej, również nowe szczegóły operacyjne i zasady współpracy wojskowej UZE, która coraz wyraźniej ciążyła w kierunku UE. Jednak nie dokonywało się przewidywane wchłonięcie UZE przez Unię Europejską. Nie sankcjonował tego również Traktat z Amsterdamu podpisany 2 października 1997 r., a po wejściu w życie Traktatu z Nicei (1 lutego 2003 r.) formalnie przestały istnieć powiązania funkcjonalne między UZE i UE.

  Stany Zjednoczone na szczycie Rady Północnoatlantyckiej w Rzymie 7-8 listopada 1991 zgodziły się na budowanie europejskiego filaru Sojuszu zaznaczając, że zwiększa to rolę i odpowiedzialność europejskich członków Sojuszu. Znalazło to odzwierciedlenie w zapisie deklaracji, mówiącej o ESDI jako wzmocnieniu integralności i skuteczności Sojuszu, a także wzmocnieniu niezbędnych węzłów transatlantyckich¹⁸. Administracja Georga H. W. Busha, pomimo tego, że obawiała się rozmycia Sojuszu, uwzględniła pojawiające się od początku lat 90-tych głosy o większą autonomię dla europejskich państw NATO. Administracja amerykańska liczyła, że spowoduje to większe zaangażowanie europejskich członków w działania Sojuszu. Chodziło przede wszystkim o zwiększenie nakładów na zbrojenia. Europa Zachodnia nie była skłonna z powodów politycznych, gospodarczych, jak i społecznych szybko modernizować swój potencjał militarny. Nie wiele zmieniło się w tej sprawie po realnym wzroście zagrożenia terrorystycznego¹⁹.

  Stanowiska Stanów Zjednoczonych i europejskich członków NATO odnośnie zakresu autonomii ESDI ścierały się na forum Rady Północnoatlantyckiej przez cały okres lat 90-tych (kolejno w Brukseli, Berlinie i Madrycie). Konsultacje te uwzględniał Waszyngtoński szczyt Sojuszu z czerwca 1999 r. Doprowadził on wprawdzie do ujednolicenia stanowisk w podejściu do ESDI, ale – jak słusznie zauważył S. Parzymies – jedynie w łonie państw sojuszu²⁰. Teraz inicjatywa należała do UE.

  ESDI jest z pewnością słuszną koncepcją na drodze do coraz ściślejszej integracji europejskiej. W sensie pragmatycznym też należy dostrzec jej sukcesy, które przejawiają się w postępującej autonomizacji i wypracowywaniu sobie coraz bardziej konkretnych mechanizmów działania. Jest ona jednak skomplikowana i nawet sami badacze przedmiotu nie są w stanie umiejscowić jej w strukturach jednej, konkretnej organizacji międzynarodowej²¹. Trudno więc oczekiwać, że w jakimkolwiek stopniu przyczyni się do wzmocnienia europejskiej tożsamości obywateli Unii. Jeśli integracja polityki zagranicznej i wojskowej ma się – nawet w ograniczonym stopniu – powieść, wymaga przecież akceptacji społeczeństw państw członkowskich. Byłoby więc słuszną decyzją zamknięcie ESDI jedynie w strukturach UE. Z całą pewnością nie dawałoby to bezpośrednich gwarancji na daleko idącą integrację w tym sektorze, ale upraszczałoby debatę, która zagadnienie zakresu europejskiej integracji w dziedzinie bezpieczeństwa ograniczałaby do grona państw członkowskich UE. Dawałoby to zupełnie nowy horyzont dla wypracowania wspólnych stanowisk krajów członkowskich z zachowaniem respektu dla ich narodowych interesów. O tym, że UE potrafi prowadzić w swoim gronie taki dialog świadczy fakt, że sukcesywnie rozwija swoją szeroką koncepcję bezpieczeństwa, gdzie łączy ze sobą czynnik militarny i cywilny. Czyni to jej potencjał do rozwiązywania kryzysów unikalnym w skali globalnych stosunków międzynarodowych, a to odpowiada dzisiejszym wymaganiom światowego bezpieczeństwa²².

  Decyzje podjęte przez Radę Północnoatlantycką otworzyły drogę do deklaracji Rady Europejskiej z Kolonii 3 i 4 czerwca 1999 r. i późniejszej decyzji przywódców europejskich ze szczytu w Helsinkach 10-11 grudnia 1999 r., która oficjalnie ustanawiała wspólną Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony. Jest to instrument wykonawczy WPZiB w zakresie spraw bezpieczeństwa i obrony. Przyjęto posługiwać się akronimem – CESDP pochodzącego od angielskiej nazwy Common European Security and Defence Policy. Zgoda NATO na otwarcie tej inicjatywy była oczywiście niezbędna, ale bardziej do przyspieszenia prac nad unifikacją polityki obronnej zmusił UE dramat konfliktów w Albanii i Kosowie, którym nie zapobiegły rozwiązania przyjęte w Amsterdamie.

  Aby zrozumieć proces rozwoju idei wspólnego bezpieczeństwa i obrony należy przedstawić, na jakim etapie znajduje się dziś budowa WPZiB UE. Jest to przecież projekt, który art. B Traktatu o Unii Europejskiej definiował jako podstawa dla potwierdzenia tożsamości Unii na arenie międzynarodowej „szczególnie przez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, obejmującej ostateczne ukształtowanie wspólnej polityki obronnej, mogącej doprowadzić do wspólnej obrony”²³. Należy też pamiętać, że TUE precyzował pojęcia wspólnego bezpieczeństwa i obrony. To pierwsze dotyczy przede wszystkim spraw zaopatrzenia w broń i rozbrojenia, natomiast obrona rozumiana jest jako obszar planowania i użycia sił wojskowych²⁴. Dopiero na kanwie tego podsumowania można jasno zaprezentować dotychczasowe osiągnięcia w ramach europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony i pokusić się o prognozy jej rozwoju.

  Słabość WPZiB, która wynikała zarówno z odmiennych interesów politycznych krajów członkowskich, jak i braku jakichkolwiek struktur wojskowych, obnażona została z całą mocą w czasie wojny w Bośni. Konflikt wybuchł wcześniej niż Unia zdołała wypracować choćby prowizorium wspólnej polityki obronnej. Była ona przewidziana w artykuł J.4 pkt 1 TUE rozszerzającym WPZiB o aspekt obronności i zapowiadającym stworzenie przyszłego systemu obrony dla państw członkowskich. Ten sam artykuł w pkt 2 definiował UZE jako integralną część rozwoju UE i czynił ją odpowiedzialną za realizację decyzji Unii mających skutki dla obronności. Koordynację zadań w zakresie obrony przejęła Rada Unii Europejskiej w porozumieniu z UZE (art. J.4 pkt 3)²⁵. Dodatkową wadę powyższych rozwiązań stanowił fakt, że w owym czasie do UZE należało jedynie 9 państw z „unijnej dwunastki”. UZE była niezdolna do jakichkolwiek działań poza ramami NATO, co w praktyce oznaczało jej uzależnienie do potencjału militarnego USA. Choć nominalnie UZE w czasie wybuchu konfliktu bałkańskiego była nadal autonomiczną organizacją, która mogła prowadzić operacje pokojowe, nie zrobiła nic, dla ustabilizowania sytuacji na obszarach objętych działaniami wojennymi. Nie zmienił tego nawet fakt rozszerzenia kompetencji UZE w czerwcu 1992 r. o zakres tzw. misji petersberskich, czyli akcji humanitarnych i ratowniczych, operacji utrzymywania pokoju oraz misji tzw. zarządzania kryzysowego wraz z operacjami przywracania pokoju²⁶. Nie udało się wykorzystać atutu, jakim niewątpliwie była rozpoczęta budowa sił zbrojnych UZE tzw. Forces Answerable to WEU – FAWEU i struktury wojskowej²⁷. Sytuacji tej nie poprawiła nowelizacja TUE z Amsterdamu, który pozostawiając UZE poza strukturami UE, pozbawiał Unię w dalszym ciągu możliwości podejmowania skutecznych dyplomatycznych i wojskowych misji pokojowych²⁸.

  Problem wspólnego bezpieczeństwa stał się jednym z priorytetów UE, czego przykładem jest Raport tzw. Grupy Refleksyjnej podczas Konferencji Międzyrządowej 1996/1997 r., która przygotowywała Traktat Amsterdamski. Nie oznaczało to jednak konsensusu, ponieważ debata na szczycie w Turynie odnowiła stare podziały pomiędzy zwolennikami ściślejszej współpracy w ramach WPZiB, a rzecznikami pozostawienia jej w charakterze konsultacji międzyrządowych. Udało się usprawnić mechanizm decyzyjny poprzez ograniczenie zasady jednomyślności w głosowaniach Rady Unii Europejskiej, a tzw. zasada elastyczności została wzmocniona prawem konstruktywnego wstrzymania się od głosu. Dopisano do kompetencji Rady Europejskiej w zakresie definiowania zasad ogólnych i wytycznych WPZiB, także sprawy mające implikacje w dziedzinie obrony (art.13.1)²⁹ oraz wobec UZE w kwestiach , w których Unia może zwracać się do UZE (art. 17.3) Zrealizowano też program Konferencji Międzyrządowej w sprawie powołania specjalnego przedstawiciela Unii do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Dokładnie taki urząd (zapisywany już dużą literą) miał objąć po zakończeniu swej misji Sekretarza Generalnego NATO Javier Solana, który jednocześnie stawał się Sekretarzem Generalnym Rady Unii Europejskiej ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych. Szczyt Rady Europejskiej w Amsterdamie (16-18 czerwca 1997 r.) zatwierdził też powstanie Komórki Planowania i Wczesnego Ostrzegania, jako jednostki zajmującej się analizą, planowaniem i prognozowaniem wydarzeń mających znaczenie dla projektowania polityki zagranicznej państw Unii³⁰.

  Wchodząc w życie 1 maja 1999 r. Traktat Amsterdamski czynił Unię Europejską jedynym podmiotem formułowania i realizacji WPZiB (art.11). Ten sam artykuł jasno określa cele WPZiB, które zawierają się w ochronie pokoju i umacnianiu bezpieczeństwa międzynarodowego w oparciu o zasady Karty Narodów Zjednoczonych, Aktu Końcowego KBWE i Karty Paryskiej. Zasady te zostały podkreślone deklaracją o wspieraniu polityki zewnętrznej i bezpieczeństwa Unii w duchu lojalności i wzajemnej solidarności³¹. Co się tyczy samej realizacji WPZiB Traktat z Amsterdamu określił ostatecznie środki służące osiągania celów WPZiB dokładając instrument wspólnych strategii. W ten sposób ustalił się ich skład:
a) określanie zasad i ogólnych wytycznych WPZiB;
b) wspólne strategie;
c) wspólne działania;
d) wspólne stanowiska;
e) umacnianie systematycznej współpracy między państw członkowskich w ich polityce.

  Wszystkie te regulacje zmierzały w kierunku nadania Unii Europejskiej tożsamości w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony. Zakładano, że pozwoli to na ograniczanie rozbieżności interesów krajów członkowskich. Miała temu sprzyjać zasada konwergencji, która pozwalała na ewolucyjny charakter wzmacniania WPZiB. Nie można tej metodzie odmówić sukcesów. Najlepszym tego przykładem jest międzynarodowy wymiar II filaru Unii, wzmacniany przez uwzględnienie w jego funkcjonowaniu Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej, jak i Zgromadzenia UZE. Zasadniczym problemem pozostawał jednak fakt braku jakichkolwiek struktur wojskowych, którymi samodzielnie dysponowałaby Unia Europejska. Rozwiązaniem miało się stać wykorzystanie struktur UZE do realizacji planów polityki obronnej. Z kolei odpowiedzią na rosnące wyzwania europejskiego bezpieczeństwa, przejęcie przez Unię zadań petersberskich i rozpoczęcie współpracy w dziedzinie zbrojeń (art.17.1). Miało to taki wymiar praktyczny, że teraz wszystkie państwa Unii mogą brać udział w misjach stabilizacyjnych zarządzonych przez Radę Europejską, nawet te, które nie należą do UZE. Ujawnił się jednak wyraźny brak konsekwencji. Polegał on na tym, że Radzie Europejskiej powierzono planowanie w dziedzinie obrony, ale jednocześnie zapewnieniem potencjału operacyjnego dla konkretnych działań obarczono UZE. Dodatkowo sprawy komplikowała niepewna przyszłość UZE, która uzależniona została od decyzji Rady Europejskiej. Nasuwa się więc wniosek, że państwa europejskie chcą własnej tożsamości obronnej, ale nie potrafią wykształcić jej i realizować poza strukturami NATO. To z kolei w dalszym ciągu uzależnia je politycznie od Stanów Zjednoczonych, które mają decydujący wpływ na politykę NATO, i własne stanowisko odnośnie roli i zadań jakie stoją przed europejskimi członkami Sojuszu. W takich okolicznościach pierwsza potęga handlowa i druga potęga gospodarcza świata, stanowiąca największe źródło pomocy gospodarczej dla krajów rozwijających się nie posiadała kierowanych wyłącznie przez nią sił szybkiego reagowania na zagrożenia militarne.

  Niewątpliwy sukces, jakim było przejęcie przez Unię zadań petersberskich umniejszał fakt pozostawienia UZE autonomii w stosunku do Unii Europejskiej. Pozostaje ona nadal autonomiczną organizacją, która jest w aspekcie militarnym zależna od NATO³². Waszyngtoński szczyt NATO zaaprobował decyzje Unii w sprawie samodzielności w działaniach wojskowych, ale oczywiście jedynie w sytuacji kiedy nie będzie w nie zaangażowany cały sojusz³³. Unia Europejska poprzez UZE będzie wykorzystywać zasoby i potencjał sojuszu, jednak jedynie wtedy, gdy w danej akcji nie bierze udziału NATO jako całość. Takie rozwiązania pozwalały może uniknąć dublowania działań, ale nadal ograniczały ramy europejskiej tożsamości obronnej do ścisłej współpracy z NATO. Kompromis odnośnie wykorzystywania przez europejskich sojuszników Połączonych Sił Wielonarodowych do Zadań Specjalnych (Combined Joint Task Force - CJTF), który osiągnięto na szczycie w Berlinie w czerwcu 1996 r. był możliwy, gdyż obie strony sporu, czyli USA i grupa „europejska” miały nadzieję, że przyniesie to obopólne korzyści. To jednak wadliwa ocena sytuacji. Taka droga nie daje Stanom Zjednoczonym żadnej gwarancji na przerzucenie części kosztów operacyjnych na partnerów europejskich. Państwa UE poprzez mechanizm wykorzystywania przez UZE „odrębnych, ale nie rozdzielnych” (separable but not separate) zasobów NATO, wcale nie uzyskują niezależności od USA. Dzieje się tak dlatego, że pewne środki wojskowe tj. lotnictwo strategiczne, niektóre typy wywiadu i łączność satelitarna, przy operacjach prowadzonych wyłącznie siłami europejskimi, wypożyczone są od NATO, a mówiąc ściśle od Amerykanów, którzy mogą na to nie wyrazić zgody. W takim wypadku planowana przez UE misja pokojowa może nie dojść do skutku. Jest to istotny problem europejskiej tożsamości obronnej. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której UZE jest „zawieszona” pomiędzy NATO, stanowiąc jego europejski filar i Unię, gdzie stanowi „integralną część jej rozwoju”. Ten swoisty węzeł gordyjski starał się przeciąć Traktat z Nicei, który usuwał przepisy dotyczące zacieśniania współpracy między UE i UZE i roli UZE w definiowaniu i realizacji działań Unii, mających wpływ na jej obronność. UZE tuż przed szczytem w Nicei zdecydowała o oddaniu UE swoich uprawnień w zakresie zadań petersberskich, ale Rada Ministerialna UZE 13 listopada 2000 r. na szczycie w Marsylii opowiedział się za utrzymaniem jej pozostałych funkcji i struktury. Stało się tak za sprawą nacisków Francji. Opozycyjna do francuskiej opcja brytyjska ograniczyła z kolei oddziaływanie zasady wzmocnionej współpracy (enhanced cooperation), która miała dać szansę na zdynamizowanie integracji również w ramach II filaru. Wzmocniona współpraca może więc dotyczyć jedynie wspólnych stanowisk i wspólnych działań i to tych nie mających implikacji wojskowych lub obronnych (art. 27b). Ciągła rywalizacja opcji „transatlantyckiej” i „europejskiej” nie wróży dobrze dla ESDI. Przez pewien czas wydawało się, że propozycje reform Tony’ego Blaira mogą uzdrowić sytuację. Nie wyobrażał on sobie stworzenia europejskiej armii, ale był skłonny zaakceptować absorpcję politycznych funkcji UZE przez UE, a jej funkcji wojskowych przez NATO, co uprościłoby proces podejmowania decyzji. Uelastycznienie postawy brytyjskiej szybko zaowocowało decyzjami wzmacniającymi ESDI. Przykładem tego stało się porozumienie francusko-brytyjskie z Saint-Malo z grudnia 1998 r., które przyniosło wzmocnienie ESDI. Zarówno Francja jak i Niemcy przyjęły brytyjskie ustępstwa z zadowoleniem, jednak wciąż istniała różnica stanowisk. Francja i Niemcy chciały UE o własnych zdolnościach operacyjnych, przy jednoczesnym wchłonięciu UZE, natomiast Wielka Brytania optowała za wyodrębnieniem europejskiego filaru w ramach NATO³⁴. Kiedy jednak NATO rozpoczęło naloty na Jugosławie, kraje europejskie musiały szybko doprowadzić do przełomu, ponieważ reputacja WPZiB była już mocno nadwyrężona. Szczyty Rady Europejskiej w Kolonii a potem w Helsinkach ukonstytuowały Wspólną Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony. Teraz Rada Unii Europejskiej ma rozporządzać „wiarygodnymi” siłami zbrojnymi dla podejmowania działań w kryzysach międzynarodowych bez oglądania się na NATO. Wszystkie państwa członkowskie Unii, bez względu na przynależność do NATO i UZE mają możliwość reagowania kryzysowego. NATO pozostaje podstawowym elementem bezpieczeństwa jego członków, jednak celem Unii jest teraz autonomiczna zdolność do podejmowania decyzji, a przy braku całościowego zaangażowania NATO, do kierowania operacjami wojskowymi w razie kryzysów międzynarodowych, zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych.

  Przygotowaniem do realnego przejęcia misji petersberskich był przyjęty w Helsinkach tzw. Europejski Cel Operacyjny (European Hedline Goal – GHG). Jego założenia wypełnia przekształcenie Eurokorpusu w europejskie siły szybkiego reagowania, które w planowaniu obronnym wykorzystują procedury NATO i Partnerstwa dla Pokoju³⁵. Dla koordynacji tych działań w Kolonii powołano Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy i Sztab Wojskowy³⁶. Powstanie tych organów znalazło swoje potwierdzenie w Traktacie Nicejskim, a Konferencja Międzyrządowa dołączyła deklarację w sprawie europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony do tekstu traktatu, przez co komponent obronny WPZiB zyskał umocowanie traktatowe.



1 Bachmann K., Którędy do Europy, Warszawa 2002, s. 185 i 186.
2 Słowa te miał wypowiedzieć 9 maja 1950 r. Robert Schuman, który po konferencji prasowej w słynnym Salon de l´Horloge, zagadnięty przez jednego z dziennikarzy tak właśnie w pośpiechu skomentował swój plan.
3 Judt T. Wielkie złudzenie? Esej o Europie, Warszawa-Kraków 1998, s. 99.
4 Łoś-Nowak T., Wspólnotowość polityki zagranicznej Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski”, nr 1, 2004, s. 7.
5 Zob. Stolarczyk M., Kontrowersje wokół oceny następstw globalizacji dla bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego, „Przegląd Zachodni” nr 2, 2002.
6 Kuźniar R., Globalizacja: sprostać wyzwaniu, „Ad meritum” nr 6, 1998, s. 73.
7 Jagiełka B., Pochylczuk A., Żukrowska K., Unia Europejska jako aktor globalny, „Sprawy Międzynarodowe”, nr 3, 2001, s. 25.
8 Por. Tekst wystąpienia ministra spraw zagranicznych Republiki Federalnej Niemiec Joschki Fischera na Uniwersytecie Humboldta w Berlinie 26 czerwca 2000 r.
9 Źródło internetowe: Text of Modified Brussels Treaty, http://www.weu.int/
10 Calvocoresi P., Polityka międzynarodowa 1945-2000, Warszawa 2002, s. 234 i 235.
11 Kuryłowicz-Rodzoch A., Zawistowska M., Rozwój współpracy państw Unii Europejskiej w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, „Sprawy Międzynarodowe” 1999, nr 2, s. 153; Por. Starzyk J., Zakres realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE, „Sprawy Międzynarodowe”, 1999, nr 2.
12 Kuryłowicz-Rodzoch A., Zawistowska M., op. cit., s. 155.
13 Źródło internetowe: Jednolity Akt Europejski, http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/treaties_other.htm
14 Ibidem.
15 Źródło internetowe: Traktat o Unii Europejskiej, http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/treaties_founding.htm
16 Zięba R., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 13.
17Zięba R., Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony. Polski punkt widzenia, „Stosunki Międzynarodowe, 2001, nr 1-2, s. 79.
18 UZE a Europa Środkowa i Wschodnia. Dokumenty, „Studia i Materiały”, 1994, nr 76, zeszyt 1, s. 54.
19 Por. Biegaj A., Stanowisko Stanów Zjednoczonych wobec Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, „Sprawy Międzynarodowe, 2001, nr 1.
20 Parzymies S., Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony: mit czy rzeczywistość?, „Sprawy Międzynarodowe” 1999, nr 2, 15.
21 Zięba R., Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obron . Polski punkt widzenia, s. 78.
22 Zięba R., Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony. Polski punkt widzenia, s. 79 - 81.
23 Źródło internetowe: Traktat o Unii Europejskiej, http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/treaties_founding.htm
24 Zięba R., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 16 i 17.
25 Źródło internetowe: Traktat o Unii Europejskiej, http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/treaties_founding.htm
26 Zięba R., Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony: geneza i założenia, „Przegląd Europejski”, 2003 nr 1, s. 23.
27 Zięba R., Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony: koncepcja – struktura – funkcjonowanie, Warszawa 2000, s. 106-110.
28 Zięba R., Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony: geneza i założenia, s. 24.
29 Źródło internetowe: Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Dziennik Urzędowy C 321E z 29 grudnia 2006, Wszystkie kolejne przypisy odnoszą się do tej wersji traktatu, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pl/oj/2006/ce321/ce32120061229pl00010331.pdf
30 Kuryłowicz-Rodzoch A., Zawistowska M., op. cit., s. 162.
31 Por. Parzymies S., Traktat Amsterdamski o Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe” 1997, nr 3.
32 Pomimo wygaśnięcia mocy Traktatu Brukselskiego zawartego na okres 50 lat Unia Zachodnioeuropejska funkcjonuje nadal, ponieważ traktat nie został wypowiedziany przez umawiające się strony.
33 Parzymies S., Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony: mit czy rzeczywistość?, s. 15.
34 Por. Koszel B., Przyszłość zjednoczonej Europy w koncepcjach Niemiec i Francji, „Przegląd Zachodni” 2004 nr 3; Michałowski S., Niemcy wobec koncepcji ESDI, „Sprawy Międzynarodowe”, 1999, nr 2.
35 Sośnicka M., Eurokorpusu oraz jego stosunki z NATO, Unią Zachodnioeuropejską i Unią Europejską, „Sprawy Międzynarodowe” 2000, nr 4 s. 130 i 131; Por. Malinowski K., Polityka bezpieczeństwa koalicji SPD/Sojusz 90/Zieloni, „Przegląd Zachodni”, 2002 nr 4.
36 Barcz J., II filar Unii Europejskiej – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki, red. J. Barcz, Warszawa 2006, s. 106. 

  Mariusz Jankowski