Parlament Europejski i Eurowybory w postrzeganiu Polaków

Fundacja Instytut Badań i Analiz Politologicznych wraz z Redakcją dwumiesięcznika "Realia i co dalej…" pragnie zaprezentować efekt wspólnego projektu – Raport – „Parlament Europejski i Eurowybory w postrzeganiu Polaków”. Publikacja podejmuje tematykę związaną z wyborami do Parlamentu Europejskiego. W obliczu zakończonych niedawno eurowyborów, warte omówienia stały się zarówno kompetencje Parlamentu Europejskiego, diagnoza postrzegania unijnych struktur, a takŜe patrzenie na same zjawisko wyborów. Raport ponadto dotyka zagadnień związanych z frekwencją wyborczą, a zasadniczą jego częścią są wyniki badań, w których udział wzięli zaproszeni przez nas, anonimowi respondenci z całego kraju, udzielając odpowiedzi na przedstawioną im ankietę.

Wyniki ankiet w powiązaniu z teoretycznym przedstawieniem poruszanego problemu stanowi wielotorowe spojrzenie na tak ważne wydarzenie, jakim są wybory do Parlamentu Europejskiego, przejaw naszej demokracji europejskiej. Mamy nadzieję, że już drugi nasz Raport przypadnie Państwu do gustu i stanie się narzędziem do pogłębienia wiedzy w przedmiotowym zakresie.

Co wiemy o Parlamencie Europejskim…

   Zalążki parlamentaryzmu wspólnotowego nieodzownie związane są z Europejską Wspólnotą Węgla i Stali. Traktaty Rzymskie z 1957 roku – przyjęły konwencję utworzenia Zgromadzenia Parlamentarnego, zaś w 1962 roku dokonano zmiany jego nazwy na Parlament Europejski. W pierwotnym kształcie wybory do tej struktury odbywały się spośród reprezentacji narodowych, dopiero rok 1979 przyniósł pierwsze wybory powszechne.

   Parlament Europejski – wybierany na pięcioletnią kadencję – jest instytucją ponadnarodową, kolegialną i kadencyjną, o największej reprezentatywności spośród innychinstytucji Unii Europejskiej. Stanowi odpowiednik jednoizbowego parlamentu reprezentującego obywateli wszystkich państw członkowskich.

   Oficjalną siedzibą Parlamentu jest Strasburg, ale równocześnie także Bruksela, w której odbywa się większość obrad oraz mieszczą się biura poselskie, komisje parlamentarne i władze klubów. Sekretariat, biblioteka i część zaplecza administracyjnotechnicznego, a zaś swoją siedzibę w Luksemburgu.

   Parlament w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej pełni funkcję legislacyjną (w trybie współdecydowania, współpracy i konsultacji oraz przyjmowania budżetu), w tym także w sferze ustaleń międzyinstytucjonalnych, opracowuje programy legislacyjne, ma pośrednią inicjatywę prawodawczą; funkcję kontrolną wobec instytucji i organów UE, uczestniczy w stosunkach międzynarodowych oraz w zapewnieniu ochrony praw obywatelskich. Pośrednia inicjatywa legislacyjna polega na tym, że Parlament może zwracać się do Komisji o opracowanie określonych aktów.

   Spośród istotniejszych kompetencji PE wymienić należy: udział w przyjmowaniu aktów prawnych (rozporządzeń, dyrektyw i decyzji); zatwierdzanie Komisji Europejskiej; przyjmowanie sprawozdań i udzielanie jej absolutorium (ewentualnie uchwalanie wotum nieufności); przyjmowanie budżetu, a także mianowanie Ombudsmana¹.

   Parlament Europejski liczący do tego roku 785 eurodeputowanych, którzy sprawują swój mandat w sposób wolny, korzystając przy tym z szerokich przywilejów i immunitetów – wybierany jest na pięcioletnią kadencję. W Polsce w stosunku do członków PE używa się potocznie określenia "europarlamentarzysta", "eurodeputowany" lub "europoseł", natomiast oficjalne określenie brzmi: "poseł do Parlamentu Europejskiego". W Wielkiej Brytanii stosuje się określenie "członek Parlamentu Europejskiego" (Member of the European Parliament, w skrócie MEP), we Francji zaś – "deputowany" (un député européen).

   Zgodnie z traktatem o przystąpieniu Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej liczba posłów w Parlamencie Europejskim po tegorocznych wyborach, których zwieńczenie obserwowaliśmy 7 czerwca, wynosić będzie 736, z czego 50 reprezentantów pochodzić będzie z Polski.

   Ustalenie szczegółowych zasad przeprowadzania wyborów do Parlamentu Europejskiego pozostaje w kompetencji poszczególnych państw członkowskich. W Polsce tę kwestię reguluje odrębna ustawa – Ordynacja wyborcza do PE.

   Podstawowe regulacje, które są wiążące dla wszystkich krajów członkowskich UE w kwestii wyborów do PE, to fakt, iż winny się one odbywać w sposób tajny, powszechnym i przy zachowaniu bezpośredniego głosowania. Wymagane jest przy tym oparcie systemu wyborczego na zasadzie proporcjonalności i takie kształtowanie okręgów wyborczych, które nie naruszy zasady reprezentacji proporcjonalnej. Liczba posłów wybieranych w poszczególnych państwach jest w miarę proporcjonalna do liczby mieszkańców (z lekką nadreprezentacją krajów mniej ludnych).

   Jak wspomniano już powyżej, zasady przeprowadzania wyborów do Parlamentu Europejskiego reguluje ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219). Według ordynacji posłowie do Parlamentu Europejskiego są przedstawicielami Narodów państw UE, nie są związani żadnymi instrukcjami (zakaz mandatu imperatywnego) i nie mogą być odwołani. Mandatu posła do Parlamentu Europejskiego nie można łączyć z mandatem posła na Sejm, senatora, a także ze stanowiskami członka Rady Ministrów, ani też Sekretarza stanu; mają tu ponadto zastosowanie zasady rozłączności stanowisk (incompabilitas) zawarte w Konstytucji RP oraz w Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP. Wybory w Polsce przeprowadza się w 13 okręgach wyborczych odpowiadających obszarowi jednego lub dwóch województw (jedynie województwo mazowieckie podzielono na 2 okręgi). Głosowanie jest podobne do wyborów do Sejmu, oddając głos na kandydata głosuje się jednocześnie na listę komitetu wyborczego. Przeliczanie głosów na mandaty dokonuje się metodą d'Hondta, jednak mandaty pomiędzy komitety wyborcze dzieli się na poziomie krajowym, dopiero później rozdziela się mandaty pomiędzy poszczególne listy okręgowe. Oznacza to, że na liczbę posłów wybranych w danym okręgu wpływ może mieć frekwencja. W podziale mandatów uczestniczą tylko te komitety, które zdobyły co najmniej 5% głosów w skali kraju (dotyczy to także koalicji).

   Warto na koniec krótko przybliżyć jeszcze samo funkcjonowanie pracy Parlamentu Europejskiego, które obserwować będziemy przez najbliższe pięć lat, do czasu kolejnych wyborów – ósmych z kolei w historii kontynentu.

   Władze Parlamentu to Przewodniczący, Wiceprzewodniczący (maksymalnie 14) tworzący wąskie Prezydium, które decyduje o porządku obrad, sprawach organizacyjnych, administracyjnych i finansowych oraz strukturze wewnętrznej Parlamentu, jego Sekretariatu i organów. Ponadto do władz należą także Kwestorzy (tworzący pięcioosobowe Kolegium) – zajmujący się przede wszystkim warunkami finansowymi posłów.

   Najważniejsze dla funkcjonowania struktur plenarnych Parlamentu są ponadnarodowe grupy polityczne, czyli frakcje, które tworzą przedstawiciele partii o tych samych, bądź zbliżonych poglądach z różnych państw. To właśnie frakcje decydują o politycznym bycie całej Unii.

   Prace Parlamentu są prowadzone w językach oficjalnych, czyli we wszystkich narodowych językach państw członkowskich (oprócz galickiego). Oznacza to możliwość przemawiania na forum Parlamentu w języku narodowym, a jednocześnie nakłada obowiązek symultanicznego tłumaczenia na wszystkie języki. W całej Unii istnieje równość języków narodowych względem siebie, co za tym idzie takŜe wszystkie wspólnotowe dokumenty powstają w ojczystych mowach.

Wybrane instytucje unijne w zarysie…
   Jak widać złożoność funkcjonowania, wielość kompetencji czy wreszcie układ sił politycznych daje nam szeroki obraz tej niezwykle istotnej ale i skomplikowanej instytucji jaką jest Parlament Europejski. Tym niemniej warte omówienia jest także funkcjonowanie innych instytucjach unijnych, których wpływ na działanie całej Wspólnoty jest nie mniej znaczący. Oczywiście nie sposób opisać szczegółowo i wyczerpująco każdą z nich. Dokonano zatem swoistej selekcji i postanowiono opisać te strategiczne i mające istotne znaczenie, zwracając uwagę na kwintesencje ich funkcjonowania. Tymi instytucjami będą: Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska oraz Rada Europejska.

   Rada Unii Europejskiej, będąca głównym organem decyzyjnym Wspólnot Europejskich, swą siedzibę posiada w Brukseli. Dawniej była nazywana Radą Ministrów lub Radą Ministrów Unii Europejskiej. Rada UE przybrała obecną nazwę na mocy własnej decyzji w 1993 roku. Jednakże w traktatach stanowiących podstawę Unii cały czas widnieje nazwa Rada (Wspólnot Europejskich).

   Rada, w zależności od rozpatrywanych spraw, składa się albo z ministrów spraw zagranicznych każdego z państw członkowskich Unii Europejskiej (jest to wtedy tzw. Rada Ogólna), albo też z takiej samej liczby ministrów innego resortu (Rada Branżowa). Razem możliwych jest dziewięć różnych konfiguracji Rady.

   Przewodniczącym Rady jest minister z kraju sprawującego aktualnie prezydencję. Prezydencja Rady przypada, co pół roku na kolejne państwo członkowskie. Obecnie prezydencję sprawują Czechy (do 30 czerwca 2009 r.), po niej prezydencję przejmie Szwecja, a czas dla Polski nastąpi w II półroczu 2011 r. Organizacyjno – prawną obsługę Rady zapewnia Sekretariat, na czele, którego stoi Sekretarz Generalny. Sekretarz Generalny od 1999 r. z urzędu pełni też funkcję wysokiego przedstawiciela do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Funkcję tę sprawuje od dnia 18 września 1999 na mocy decyzji traktatu amsterdamskiego.

Kompetencje Rady UE można zasadniczo podzielić na 3 grupy:

1. Prawodawcze: wśród których wymienimy: wydawanie aktów prawotwórczych (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje), wzywanie Komisji Europejskiej do określonych działań, w tym do inicjatywy ustawodawczej, wydawanie aktów niemających mocy prawnie wiążącej (zalecenia, opinie, memoranda, stanowiska), zmiana prawa stanowiącego, czyli traktatów założycielskich, kompetencje w zakresie zawierania umów międzynarodowych (negocjowane jednak przez Komisję Europejską, podejmuje decyzje dotyczące zawierania wzmocnionej współpracy międzynarodowej

2. Kreacyjne: zatwierdzanie list członków Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, koordynacja polityki gospodarczej w przypadku braku kompetencji wyłącznych Wspólnoty jak również realizacja polityki w ramach II i III filaru. Radzie przysługują także pewne uprawnienia budżetowe - prawo składania wstępnego projektu budżetu przysługuje, co prawda Komisji, jednak jest on następnie przedkładany Radzie, która działając większością kwalifikowaną ustala projekt budżetu, przesyłając go następnie do Parlamentu, aby ten wydał opinię. Rada Unii Europejskiej decyduje o kształcie wydatków obligatoryjnych, Parlament Europejski zaś o nieobligatoryjnych.

3. Kontrolne: które sprowadzają się do tego, iż dają możliwość kierowania skarg do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie nieważności aktów prawa wspólnotowego, a także skarg na bezczynność organów.

   Funkcjonowanie Rady Unii Europejskiej, a w szczególności jej tryb cechuje się pewnymi założeniami: obrady są tajne, członkowie Rady reprezentują interesy poszczególnych państw, przedstawiciele państw muszą uczestniczyć osobiście (wyjątkowo dopuszczalny jest pełnomocnik), posiedzenia Rady są przygotowywane przez Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER) składający się z ambasadorów państw członkowskich akredytowanych przy Wspólnotach. Decyzje w mniej kontrowersyjnych sprawach są podejmowane przez COREPER i tylko formalnie zatwierdzane przez Radę. W zaleŜności od istotności sprawy Rada podejmuje decyzje w trojaki sposób:

1. większością zwykłą – jest to domyślny sposób podejmowania uchwał, jednak w praktyce stosuje się go tylko do spraw technicznych;
2. większością kwalifikowaną – obecnie uchwala się tak większość decyzji merytorycznych (zobacz niżej);
3. jednomyślnie – dawniej sposób stosowany najczęściej, po zmianach wprowadzonych przez Jednolity Akt Europejski, Traktat amsterdamski i Traktat nicejski stopniowo ograniczono jego używanie na rzecz większości kwalifikowanej; dalsze ograniczenie przewiduje projekt Konstytucji; wstrzymanie się od głosu nie stoi na przeszkodzie do jednomyślnego podjęcia uchwały.

    W przypadku głosowania większością kwalifikowaną każdemu z państw przypisuje się pewną liczbę głosów ważonych. Przyjęcie aktu następuje w wypadku uzyskania odpowiedniej większości głosów "za". Proporcje te wyglądały różnie w poszczególnych okresach:

- w czasach starej „piętnastki”, a więc od 1 stycznia 1995 do 31 kwietnia 2004 r. : jeśli akt głosowany był na wniosek Komisji: 62 na 87 głosów (71,26%); w pozostałych przypadkach: 62 głosy oddane przez co najmniej 10 (2/3 ogółu) państw;

- w okresie tzw. kompromisu z Joanniny, czyli od 1 maja 2004 do 31 października 2004 (25 państw członkowskich): jeśli akt głosowany jest na wniosek Komisji: 88 na 124 głosy (70,97%); w pozostałych przypadkach: 88 głosów oddanych przez co najmniej 2/3 ogółu (czyli 17) państw. Natomiast od 1 listopada 2004 do 31 grudnia 2006 (25 państw członkowskich): jeśli akt głosowany będzie na wniosek Komisji: 232 na 319 głosów (72,27%); w pozostałych przypadkach: 232 głosy oddane przez co najmniej 2/3 ogółu (czyli 17) państw; w każdym przypadku członek Rady będzie mógł zaŜądać sprawdzenia, czy państwa stanowiące większość kwalifikowaną stanowią co najmniej 62% ogółu ludności Unii; jeśli nie – uchwała nie zostanie podjęta.

- obecnie tj. od 1 stycznia 2007 (27 państw członkowskich): jeśli akt głosowany będzie na wniosek Komisji: 255 na 345 głosów (73,91%).

    Dalsze zmiany w sposobie głosowania większością kwalifikowaną przewiduje projekt Konstytucji Unii. Zniesiony ma być system głosów ważonych, ma go zastąpić system podwójnej większości: jeśli akt głosowany będzie na wniosek Komisji lub Ministra Spraw Zagranicznych: zwykła większość (czyli dla 25 członków – 13) państw reprezentujących co najmniej 3/5 (60%) ludności Unii; w pozostałych przypadkach: większość 2/3 (czyli dla 25 członków – 17) państw reprezentujących co najmniej 3/5 (60%) ludności Unii.

   Postanowienia dotyczące sposobu głosowania miałyby wejść w życie 1 listopada 2009 roku. Projekt Konstytucji zmienia poza tym oficjalną nazwę Rady na "Rada Ministrów".

   Drugim organem UE, który opiszemy jest Komisja Europejska. Komisja Europejska (oficjalnie Komisja Wspólnot Europejskich) to organ wykonawczy Unii Europejskiej. Jest instytucją wspólnotową odpowiedzialną za bieżącą politykę Unii, nadzorującą prace wszystkich jej agencji i zarządzającą jej funduszami. Komisja posiada wyłączną inicjatywę legislacyjną w zakresie prawa wspólnotowego oraz jest uprawniona do wydawania rozporządzeń wykonawczych. Jej główną siedzibą jest Bruksela.

   Komisja funkcjonuje w oparciu o zasady systemu gabinetowego, a 27 komisarzy odpowiada randze ministra w rządach poszczególnych państw. Na każde państwo członkowskie Unii Europejskiej przypada jeden komisarz, którzy z założenia mają reprezentować interesy całej Unii, a nie państw członkowskich, z których pochodzą. Jeden spośród komisarzy jest wybierany przez Radę Unii Europejskiej (w składzie szefów państw i rządów) na przewodniczącego Komisji Europejskiej. Obecnym przewodniczącym jest José Manuel Barroso, a jego kadencja upływa w 2009 roku. Już dziś wiadomo, iż Barroso ubiegał się będzie o reelekcję, na którą ma dużą szansę. W potocznym rozumieniu termin "Komisja Europejska" oznacza również całą administrację podległą 27 komisarzom. Obecnie pracuje w niej około 25 tys. urzędników.

   Poprzedniczkami Komisji Europejskiej były: powstała w 1952 r. Wysoka Władza, będąca organem zarządzającym EWWiS złożonym z funkcjonariuszy międzynarodowych, oraz istniejące od 1958 r. Komisja EWG i Komisja Euratomu. Wszystkie trzy organy zostały połączone w jednolitą Komisję Wspólnot Europejskich w 1967 r. na mocy Traktatu Fuzyjnego. Nazwa Komisja Europejska przyjęła się po wejściu w życie Traktatu z Maastricht i powstaniu Wspólnot Europejskich.

   Po wejściu w życie Traktatu Nicejskiego członkami Komisji jest każdorazowo tylu komisarzy, ile państw liczy Unia, w chwili obecnej 27. Ustalono jednakże, że w przypadku kolejnych rozszerzeń liczba komisarzy będzie mniejsza od liczby członków Unii. Każdy z komisarzy jest odpowiedzialny za określony dział pracy. Ich wyznaczenia dokonuje jednaknie przewodniczący Komisji, ale rządy poszczególnych państw. Członkowie komisji nie mogą być związani żadnymi instrukcjami – są politykami, których powołanie rekomenduje Rada Unii Europejskiej i zatwierdza Parlament Europejski. Ich zadaniem jest nadzór nad przydzielonymi im dyrekcjami generalnymi.

   Po ewentualnym wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego Komisja od 1 listopada 2014 liczyć będzie każdorazowo 2/3 liczby członków Unii (tzn. jeśli UE liczy 27 państw, to komisarzy będzie 18). Jednak Rada Europejska stanowiąc jednomyślnie będzie mogła ustalić inną liczbę. W skład Komisji wejdzie Wysoki Przedstawiciel Unii Europejskiej ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, jako jeden z jej wiceprzewodniczących.

   Komisja Europejska posiada bardzo szerokie prerogatywy, zajmując się wszystkimi bieżącymi zagadnieniami dotyczącymi funkcjonowania Unii, a więc polityką rolną, gospodarczą, społeczną, obronnością i polityką międzynarodową itp. Oprócz tego Komisja jest instytucją zajmującą się konstruowaniem i przedstawianiem pod głosowanie Radzie Unii Europejskiej lub Parlamentowi Europejskiemu wszystkich aktów prawnych Unii. Komisja przygotowuje też zazwyczaj propozycje traktatów i innych aktów prawa międzynarodowego, które później są dyskutowane na zebraniach Rady Europejskiej. Komisja Europejska nadzoruje też rządy państw członkowskich w sprawie wdrażania zmian prawa poszczególnych krajów wynikających z przystosowywania prawa krajowego do ustaleń unijnych. Komisja prowadzi te bieżące negocjacje z krajami kandydującymi do Unii. Przewodniczący Komisji Europejskiej jest oficjalną "głową" Unii, reprezentując ją w kontaktach międzynarodowych. Komisja Europejska jako jedyny organ wspólnotowy ma prawo tzw. bezpośredniej inicjatywy legislacyjnej. Potocznie nazywana jest także „strażnikiem Traktatów”.

   Ostatnią instytucją, o której warto wspomnieć pozostaje Rada Europejska, będąca organem politycznym Unii Europejskiej mającym za zadanie wyznaczanie ogólnych kierunków rozwoju Unii.

   Mianem Rady Europejskiej określa się spotkania głów państw lub szefów rządów państw członkowskich oraz przewodniczącego Komisji Europejskiej. W obradach biorą również udział ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich, a także jeden z członków Komisji. Konstytucja dla Europy podpisana 29 października 2004 r. przewiduje, że przewodniczący Rady ma być wybierany przez wszystkie państwa członkowskie raz na pół roku. Rada Europejska zbiera się zazwyczaj 4 razy w roku, na krótkich, zwykle dwudniowych spotkaniach. Zgodnie z traktatem nicejskim, od momentu rozszerzenia Unii 1 maja 2004 r. wszystkie spotkania Rady odbywają się w Brukseli.

   Zgodnie z traktatem z Maastricht Rada Europejska jest organem mającym planować kierunki rozwoju Unii i koordynować współpracę w jej ramach. Rada stanowi również pole wymiany poglądów na najwyższym szczeblu politycznym; podejmowane są przez nią problemy o kluczowym znaczeniu dla Unii i jej otoczenia. Podczas spotkań Rady są m.in. opracowywane i podpisywane ostateczne teksty unijnych traktatów i innych strategicznych dokumentów istotnych z punktu widzenia Unii Europejskiej. Szczegółowe kompetencje Rady obejmują przede wszystkim kwestie związane z II filarem UE: wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa. Rada Europejska jest najważniejszym organem w zakresie tej polityki. Od roku 1983 Rada ma uprawnienia, aby bezpośrednio włączać się w sprawy znajdujące się w kompetencji Wspólnot Europejskich - działa wtedy jako Rada Unii Europejskiej. Uprawnienie to, obok podobnej nazwy, jest przyczyną częstych kłopotów z odróżnianiem tych dwóch instytucji. Spotkania Rady kończą się ogłoszeniem wspólnego komunikatu (zwanego konkluzją) przyjętego w drodze konsensusu. Rada jest też zobowiązana do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu szczegółowego raportu z jej obrad. Decyzje podejmowane przez Radę nie mają, co prawda mocy prawnie wiążącej, jednak skład tego organu przesądza o przekładaniu się tych decyzji na konkretne akty prawne uchwalane przez odpowiednie organy. Jej znaczenie ma, więc charakter ogólnostrategiczny.

   Rada Europejska wywodzi się z nieformalnych spotkań szefów rządów państw członkowskich Wspólnot Europejskich (tzw. "spotkania na szczycie") odbywanych nieregularnie od 1961 roku. Ich inicjatorem był Charles de Gaulle. W czasie konferencji na szczycie w Paryżu 9-10 grudnia 1974 roku zdecydowano o zinstytucjonalizowaniu tych spotkań i nazwano je Radą Europejską pod silnym wpływem ówczesnego prezydenta Francji (Valery Giscard d'Estaing). Kolejnym krokiem w formalizacji spotkań na szczycie była Deklaracja Londyńska przyjęta podczas obrad Rady Europejskiej w 1977 roku. Określono wtedy m.in. liczebność delegacji towarzyszących głowom państw lub rządów, sposób wydawania oficjalnych komunikatów i przygotowywania porządku dziennego obrad. Ważne postanowienia dotyczące Rady zawierała również Uroczysta deklaracja o Unii Europejskiej uchwalona 19 czerwca 1983 r. w Stuttgarcie. Rada Europejska w pierwszym okresie swego funkcjonowania nie miała umocowania prawnomiędzynarodowego. Podstawę traktatową jej funkcjonowania stworzył dopiero Jednolity Akt Europejski, który wszedł w życie w 1987 roku. Traktat z Maastricht ustanawiający Unię Europejską, zmienił umocowanie Rady, która w 1993 r. stała się organem Unii, a nie Wspólnot. Z formalnego punktu widzenia Rada Europejska jest jedynym organem UE - inne główne instytucje są nadal organami Wspólnot Europejskich, z których Unia jedynie korzysta.

   Przewodniczącym Rady Europejskiej do niedawna był Mirek Topolanek, Czechy (1 I - 8 V 2009), a obecnie zastąpił go Jan Fischer (po zmianie rządu), Czechy (8 V - 30 VI 2009).

   Poza wyżej opisanymi instytucjami Unii Europejskiej istnieją również inne, które wyznaczają i określają status administracyjno – prawny funkcjonowania Wspólnoty, jak chociaŜby Europejski Trybunał Sprawiedliwości czy Europejski Trybunał Obrachunkowy. Warto jednak powrócić do głównego nurtu, jaki postanowiono poruszyć w niniejszym Raporcie.

Postrzeganie i frekwencja w eurowyborach…
   Wybory do Parlamentu Europejskiego to niewątpliwe ważny element naszej demokracji i poczucia realnego uczestnictwa w Unii Europejskiej. Przynajmniej takie powinno być założenie. Czy jednak tak aby na pewno jest? Czy aby eurowybory nie są przypadkiem marginalizowane w stosunku do wyborów do Sejmu i Senatu czy też w stosunku do wyborów prezydenckich? I to marginalizowane nie tylko przez same społeczeństwo, ale także przez rządzących, media, różne środowiska wpływające na opinię publiczną. Czy kampania informacyjna dotycząca prerogatyw Parlamentu Europejskiego, jego znaczenia (niewątpliwie rosnącego) nie jest aby niewystarczająca? Jak wygląda frekwencja wyborcza w Polsce, na tle innych krajów członkowskich? Czy faktycznie eurowybory nas nie interesują? Na te i inne pytania w dalszej swej części odpowiada Raport.

   Kwestie wybierania posłów Parlamentu Europejskiego zostały uregulowane decyzją Rady w 1976 r. (znowelizowane w 2002 r.). Ustalono, iż wybory są proporcjonalne, powszechne, tajne i wolne, zaś posłowie wybierani są na 5-letnią kadencję. Państwom członkowskim zostawiono swobodę określenia progu wyborczego i ustanowienia okręgów wyborczych. Polska posiada aż 13 okręgów i ma ich najwięcej spośród państw Unii. Poseł PE nie może być jednocześnie posłem parlamentu krajowego, ani członkiem rządu czy innego organu i instytucji UE. Posłowie PE mają status przedstawicieli narodów państw UE i nie mogą być związani żadnymi instrukcjami ani odwołani. Czynne prawo wyborcze przysługuję osobom, które ukończyły 18 rok życia, a bierne najczęściej po ukończeniu 21 lat (tak jak w Polsce). W Polsce kwestie głosowania w eurowyborach zostały uregulowane w ustawie z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219 ze zm.).

   Frekwencja w krajach starej „piętnastki” (UE-15) od 1979 r. do 2004 r. wyraźnie spadała². Średnia dla UE-15 w 1979 r. wynosiła 63% a w 2004 r. juŜ tylko 49,1%; za cały okres wyniosła 57%. W latach 1979 – 2004 najwyŜszą średnią frekwencją wykazała się Belgia – 91,1%, Luksemburg – 88,5% oraz Włochy 78,1%, najniŜszą zaś Wielka Brytania 33,4%, Szwecja – 39,4% oraz Holandia 43,4%. W przypadku Belgii i Luksemburgu naleŜy zaznaczyć, iŜ udział w wyborach jest w tych krajach obowiązkowy. Podkreślić takŜe naleŜy, iŜ spadała takŜe frekwencja w wyborach narodowych państw członkowskich (w podobnym tempie), a róŜnicą pomiędzy frekwencją w wyborach narodowych, a eurowyborami była względnie stała i oscylowała w okolicach 23% (średnio) na korzyść tych pierwszych (w 2004r. jednak juŜ 28%). Skrajne róŜnice w tych frekwencjach odnotowano natomiast w Belgii (2%) i Szwecji (43%).

Trochę inaczej przedstawiała się natomiast sytuacja w krajach nowoprzyjętych (od rozszerzenia w 2004 r.). Sytuację tą pokazuje niniejszy wykres³:

Źródło: www.europarl.europa.eu

 

   Średnia frekwencja w eurowyborach w krajach nowoprzyjętych wyniosła 27,2%, a wyborach krajowych 52,8%, co w przypadku eurowyborów daje wynik prawie dwukrotnie niŜszy do krajów UE-15. NajwyŜszą frekwencję zanotowano na Malcie i na Cyprze odpowiednio 82,4% i 71,2% (PN 94,5% i 90,4%), jednakŜe czynnikiem determinującym była obligatoryjność udziału w wyborach. NajniŜszą frekwencją wykazały się natomiast Słowacja - 17% oraz Polska 20,9% (w PN odpowiednio 62,4% i 46,7%). Słowacja posiadała takŜe największą róŜnicą pomiędzy frekwencją w eurowyborach a wyborach krajowych – 45,4%.

   Jak pokazuje powyŜszy wykres frekwencja w krajach nowoprzyjętych nie była zbyt wysoka, szczególnie w porównaniu do krajów starej „piętnastki”. Polska równieŜ nie wykazała się w tym zakresie, plasując się nawet poniŜej średniej dla krajów nowoprzyjętych.

Do przyczyn niskiej frekwencji oraz róŜnic między frekwencją w wyborach krajowych a eurowyborach zaliczyć moŜemy⁴:

- niedostateczną kampanię informacyjną o eurowyborach i ich przedmiocie. Wyborcy nie byli dostatecznie poinformowani o znaczeniu wyborów, nie dostrzegali realnych skutków działania Parlamentu Europejskiego, nie mieli równieŜ moŜliwości identyfikowania się z kandydatami i poznania ich programu,
- część wyborców nie popierała wejścia akcesji do Unii Europejskiej i wyraziła to poprzez nie pójście na wybory,
- wyborcy uznali, Ŝe na decyzje podejmowane w organach UE albo nie mają wpływu albo są one zbyt abstrakcyjne od ich codziennych problemów; brak wiary w siłę własnego głosu jest duŜo większy niŜ w wyborach narodowych.

   Niska frekwencja podczas wyborów w 2004 roku w Polsce wynikała ponadto z bardzo emocjonalnej debaty nt. członkostwa Polski w UE. Wyborcy byli, bowiem świadkami antykampanii europejskiej głoszonej głównie przez LPR i Samoobronę. Głoszone wówczas hasła, mówimy o wynegocjowaniu niesprzyjających warunków polskiej racji stanu. PiS takŜe prezentował postawę eurosceptyczną, a „chaos polityczny” wywołał kompletny brak zaufania do polityków.

   Jakie były zatem prognozy na wybory w 2009 r.? Niestety teŜ niezbyt optymistyczne. Sekcja Monitorowania Opinii Publicznej UE⁵ pokazała, iŜ średnie zainteresowania eurowyborami w UE wynosiła 44%, a w Polsce 30%. Udział w głosowaniu zapowiedziało średnio 34% mieszkańców UE, najwyŜszy w Belgii 70%, najniŜszy zaś w Polsce 13% (!). Nadzieję pozostawia, iŜ średnia frekwencja w wyborach narodowych w ostatnim pięcioleciu była nieco wyŜsza, co być moŜe przełoŜy się takŜe na zwiększoną frekwencję w eurowyborach. Wg raportu CBOS⁶ z marca 2009 zainteresowania wyborami wykazało 33% respondentów, zaś pewny udział w wyborach zapowiedziało 39%, 32% jest niezdecydowanych, a 29% oświadczyło, iŜ nie weźmie udziału w wyborach.

Parlament Europejski i eurowybory – wyniki badania…

   Instytut Badań i Analiz Politologicznych w okresie od 25 maja do 6 czerwca 2009r. przeprowadził badania związane z postrzeganiem instytucji Parlamentu Europejskiego, podejściem do udziału w wyborach narodowych i eurowyborach, jak równieŜ z wiedzą na temat Parlamentu Europejskiego. Badanie przeprowadzono na próbie 158 osób, po połowie kobiet i męŜczyzn. W strukturze badanych 69% stanowiły osoby stanu wolnego, 31 % to zamęŜne/Ŝonaci lub rozwiedzieni. 69% zamieszkiwało miasta powyŜej 150 tys. mieszkańców, 21% wieś, pozostali to mieszkańcy mniejszych miast. 85% legitymowało się wykształceniem wyŜszym, a 15% średnim lub policealnym. Respondenci byli w przedziale wiekowym od 18 do 60 lat, z czego 77% w wieku 25-39 lat, 9% w wieku 18-24 lat, 10% w wieku 40-49, a pozostali powyŜej 50 r. Ŝycia stanowili 4% badanych. Badanie przeprowadzono za pomocą anonimowego kwestionariusza – ankiety. PoniŜej prezentujemy wyniki badania:

 

   Skonkludować naleŜy, iŜ odpowiedź na to pytanie jest wysoce zadowalająca. AŜ 95% respondentów odpowiedziało, iŜ popiera zarówno członkostwo Polski w Unii Europejskiej, jak i szeroko rozumianą integracje europejską. Napawa to szczególnym entuzjazmem szczególnie w relacji do okresu przed naszą akcesją do UE. Wówczas to front eurosceptyków był równie silny jak i euroentuzjastów. Co zatem składa się na taki wynik przy tym pytaniu? Wiodącym czynnikiem jest w duŜej mierze „widoczna działalność Unii Europejskiej”. Odczuwalny bezpośrednio stał się wpływ funduszy europejskich na naszą gospodarkę i otoczenie. Droga sfinansowana ze środków unijnych, dofinansowania na rozwój przedsiębiorczości czy teŜ szeroki pakiet działań w sferze zatrudnienia finansowanych z EFS to tylko niewielki katalog korzyści. Obecnie w duŜej mierze nawet najbardziej konserwatywni eurosceptycy zmienili/lub zmieniają pod wpływem tych widocznych działań swoje postrzeganie nt. integracji europejskiej. Zmiana jak najbardziej pozytywna.

   Nieco moŜe mniej napawający optymizmem jest wynik kolejnego pytania o stosunek do Unii Europejskiej. Wynik ten to zapewne kwintesencja wielu aspektów rozumienia Unii Europejskiej: przez pryzmat europosłów, kontrowersyjnych wytycznych, działania organów europejskich czy wreszcie przyznania, bądź jego braku dotacji unijnej. Tym niemniej aŜ 50% określiło swój stosunek jako zaufanie, co daje prawo do wnioskowania, iŜ całokształt postrzegania UE nie jest taki najgorszy. 28% opowiedziało się za obojętnością, która moŜe wynikać z faktu, iŜ obserwowany jest jedynie wpływ funduszy europejskich, jednak przypuszczalnie niewielu respondentów bezpośrednio uczestniczyło w absorpcji unijnych środków. W rezultacie daje to uczucie obojętności, jednak mogące stosunkowo szybko przeistoczyć się w zaufanie.

 

   Działalność PE oceniana dobrze przez 26% badanych… Tylko czy aŜ? Do tego 60% respondentów nie potrafiło się wypowiedzieć ani negatywnie ani pozytywnie. Wyniki szczególnie nie zaskakują. Co się składa na takie wyniki? Głównym ciałem ustawodawczym UE jest Rada Unii Europejskiej, pomimo rosnącej roli PE w tym zakresie. Wykonawcą jest z kolei Komisja Europejska. Nie moŜna zapominać takŜe o szczytach unijnych czyli Radzie Europejskiej. Te trzy „ciała” są najbardziej medialne. Tym samym, o wyniku ich działań wiemy najwięcej i tym samym potrafimy w pewien sposób je ocenić. Na ogół szczególnie negatywnie mówi się o wszelkich wytycznych Komisji, które nakazuję wprowadzać róŜne, często z pozoru niepotrzebne i absurdalne wymogi. TakŜe szczyty unijne budzą często kontrowersje, gdy dyskutuje się podczas nich o sprawach trudnych i mogących wprowadzać znaczące zmiany. Parlament Europejski jest jakby na uboczu, choć to w nim mamy naszych bezpośrednich reprezentantów. Zbyt mało mówi się o jego dokonaniach, trybie pracy, roli jaką pełni w UE. Co prawda w obliczu eurowyborów następuje zwiększenie zainteresowania PE oraz poszerzaniem wiedzy na jego temat, jednak jest to działanie jednorazowe i nie przynoszące większych rezultatów. Tym samym poziom wiedzy nt. liczby członków PE nie jest najlepszy (48%). Za to duŜo lepiej, zapewne w duŜej mierze dzięki kampanii informacyjnej nt. eurowyborów, ma się stan wiedzy nt. ilości wybieranych polskich europosłów – aŜ 81% znało poprawną odpowiedź.

   AŜ 91% badanych odpowiedziało, iŜ uczestniczy w róŜnego rodzaju wyborach. 20 lat pełnej acz dopiero raczkującej demokracji powoli kształtuje system poczucia odpowiedzialności za losy państwa, czego przejawem jest udział w wyborach. Oczywiście wynik tego badania nie przekłada się na wynik wszystkich obywateli – wtedy mielibyśmy 91% frekwencję wyborczą, a jak wiemy jest ona duŜo niŜsza. Wynik jest pewną formą uśrednienia i moŜe świadczyć, iŜ w niektórych wyborach w danej grupie społecznej jest niemal 100%, a w innych z kolei jest nikłe lub nie ma go wcale. W tym momencie moŜna zastanowić się nad wprowadzeniem obligatoryjności udziału w wyborach pod groźbą kary administracyjnej (jak to ma miejsce na Malcie). Z drugiej jednak strony, zapewne pojawi się wątpliwość, czy nie zatraci się w tym momencie idei demokracji kiedy wybór jest prawem, a nie obowiązkiem…? Odczucia zdecydowania ambiwalentne.

   73% badanych odpowiedziało, iŜ interesuje się eurowyborami, a 84%, Ŝe zamierza głosować 7 czerwca 2009 r. w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Pierwsze lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej zrobiło swoje. Polacy przywykli do obecności w zjednoczonej Europie, do korzystania z unijnych środków, do cedowania pewnych uprawnień na poziom ponadnarodowy. Jednocześnie zdali sobie sprawę, iŜ są co najmniej znaczącymi „graczami” na scenie europejskiej, międzynarodowej. ZauwaŜyli teŜ pewnie Ŝe mają realny wpływ na to, co się dzieje „na górze” wspólnotowej instytucji. Stąd teŜ zainteresowanie wyborami, kandydatami, programami wyborczymi na stosunkowo wysokim poziomie. Pytanie jednak czy 84% deklaracji uczestnictwa w wyborach przekłada się bezpośrednio na frekwencje wyborczą, która była szacowana na 15-30%? Jak wiadomo juŜ, szacunki przedwyborcze okazały się potwierdzać dane.

   Konfrontując wynik 71% osób, które brały udział w eurowyborach w 2004 r. do obecnej deklaracji udziału w wyborach 84% stwierdzić naleŜy wzrost o 18,3%. Nie jest to moŜe co prawda wynik imponujący, jednak świadczący o pewnej tendencji w dziedzinie świadomości wyborczej w wyborach do europarlamentu.

   55% badanych stwierdziło, iŜ wybory do Sejmu i Senatu są waŜniejsze, niŜ wybory do Parlamentu Europejskiego. Wynik ten jest relatywny w porównaniu do frekwencji wyborczej w jednych i w drugich wyborach - 20,9% w eurowyborach w 2004 r. oraz 46,7% średnia z wyborów do Sejmu i Senatu w latach 2001 – 2008. Niemniej jednak 41% uznało wybory krajowe i do PE za równowaŜne, co moŜe świadczyć o rosnącej randze zarówno samego PE jak i świadomości obywateli nt. znaczeniu Unii Europejskiej. Nikt z badanych natomiast nie uznał, iŜ wybory do PE są waŜniejsze od wyborów do Sejmu i Senatu, co ma znaczenie szczególnie w obliczu obchodzonej niedawnej 20 rocznicy polskich wyborów w 1989r. Przywiązanie do tradycji zdecydowanie zwycięŜa.

Z ostatniej chwili…
   Wg. ostatecznych danych średnia frekwencja wyborcza w wyborach do PE wyniosła dla całej Unii 43,09% i była niŜsza od tej z 2004 r. o 2,38%. NajwyŜsza frekwencję odnotowano w Luksemburgu – 91% a najniŜszą zaś na Słowacji – 19,64%. Polską frekwencję początkowo oszacowano na 27,4% czyli wyŜszą od poprzednich wyborów o 6,5%. Ostatecznie wyniosło ona blisko 25 % (dokładnie: 24,53%). Faworytem w sakli Europy okazała się Grupa Europejskiej Partii Ludowej (Chrześcijańscy Demokraci) i Europejskich Demokratów – 267 mandatów oraz Grupa Socjalistyczna 159 mandatów. Na dole uplasowała się Grupa Niepodległość z 20 mandatami. W Polsce ostatecznie wyniki do Parlamentu Europejskiego przedstawiają się następująco: frekwencja wyborcza - 24,53%, a w ławach
Parlamentu zasiądzie: 25 europosłów Platformy Obywatelskiej (PO), 15 europosłów Prawa i Sprawiedliwości (PIS), 7 mandatów otrzymał Koalicyjny Komitet Wyborczy Sojusz Lewicy Demokratycznej – Unia Pracy, zaś Polskie Stronnictwo Ludowe – 3 mandaty.

   Frekwencja wyborcza w wyborach do PE okazała się nieznacznie wyŜsza od wyborów w 2004 r. Tym niemniej nawet ten nieznaczny wzrost naleŜy wziąć za dobra monetę. Sam wynik wyborów czy to na szczeblu krajowym czy europejskim nie jest szczególnie zaskakujący. W Polsce sympatia wyborców skierowała się ku czterem najbardziej popularnym i reprezentacyjnym partiom, w tym dwóm koalicyjnym. Do głosu nie doszły partie eurosceptyczne i skrajnie chrześcijańskie, jak choćby Libertas. W skali PE tak jak przewidywano ugrupowanie ludowców (chadeków) oraz socjalistów przejęło znaczącą pozycję w PE (57,9% mandatów w PE.). Warto jednak podkreślić, iŜ zainteresowanie wyborami i czynnym udziałem w nich z pewnością nie było największe i pozostawia przestrzeń, w której aktywność obywatelską moŜna jeszcze rozbudzić, co warto i powinno się czynić.

Przypisy:

¹ Patrz: J. Sozański, Prawo Wspólnot i Unii Europejskiej, Warszawa 2004

² Dane na podstawie: www.europarl.europa.eu

³ PE – wybory do Parlamentu Europejskiego, PN – wybory do parlamentów narodowych, wybory krajowe

⁴ Wg informacji m.in. „Socjologowie o frekwencji”, www.eurowybory.pl-info.pl/kul/socjologowie.html oraz
„Stanowisko w sprawie frekwencji wyborczej do Parlamentu Europejskiego” Instytut Spraw Publicznych,
www.isp.org.pl

⁵ European Elections 2009, 27.03.2009, www.eurparl.europa.eu

⁶ CBOS, BS/52/2009, Komunikat z badań, marzec 2009

AUTORZY: Paweł Falenta, Łukasz Polinceusz